财政审计法规向导.doc

审计常用定性表述及适用法规向导 ——财政审计 （试行） 审计署法规司 审计署财政审计司 2014 年 3 月 1 编纂及使用说明 财政审计是国家审计的法定职责、永恒主题和首要任务。财 政审计坚持“评价总体、揭露问题、规范管理、促进改革、提高 绩效、维护安全”的审计思路，积极探索整合资源、统一协调的 审计组织方式。随着工作不断推进，财政审计面临组织方式创新、 审计内容深化、参审单位及人员增加、业务新手较多等新情况， 规范审计问题表述及定性和处理处罚依据，以确保审计工作质量 和防范审计风险就显得尤为重要。为此，我们对历年财政审计所 发现的常见问题进行了系统分析和归纳汇总，区分了违法违规问 题的类别和主要表现形式，并对每一类问题的定性、处理、处罚 的法规依据进行研究分析，筛选出适当的条款，编纂形成《审计 常用定性表述及适用法规向导——财政审计（试行）》（以下简称 《法规向导》） 。 根据当前审计署财政审计司主管业务的范畴，本《法规向导》 按照组织预算执行的部门和特殊资金类别进行分类，具体包括财 政部门具体组织预算执行情况审计、国家税务机关和海关审计、 政府性债务审计、农业资金审计 4 个部分，每一部分根据其业务 特点及常见问题划分类别。其中： 财政部门具体组织预算执行情况审计中的常见问题，按照预 算管理、决算管理、收入管理、支出管理、结余管理、国库管理 6 1 个类别划分违法违规行为。 国税机关和海关审计中的常见问题，由国税机关违反税收征 管法规的行为和海关违反税收征管及货物监管规定的行为 2 个类 别组成。 政府性债务审计中的常见问题，由违规举借政府性债务的行 为、违规使用政府性债务资金的行为、违反地方政府融资平台公 司管理规定的行为、乡镇政府违规举借债务的行为和单位违规有 偿集资的行为等 5 个类别组成。 农业资金审计中的常见问题，由违反农业资金筹集管理规定 的行为、违反农业资金使用管理规定的行为和违反农业资金项目 建设管理规定的行为等 3 个类别组成。 上述 4 个部分中的每个类别又由常见表现形式、定性依据、 处理处罚依据 3 部分组成。为方便法规检索，在农业资金审计部 分中，列举了财政支出预算中的“213 农林水事务”支出科目包 含的各项资金管理办法的目录。 此外，对财政部、国家税务总局和海关总署的部门预算执行 审计，以及除农业资金外涉及到的其他财政专项资金的审计，可 参考“中央部门预算执行审计法规向导”等相关专业审计的法规 向导。 为了便于审计人员更好地使用本《法规向导》，特作如下具体 说明： 一、本《法规向导》所列内容只是根据近年来审计中发现的 2 常见违法违规问题，对应列举了最基本、最常用的定性和处理处 罚的法律法规依据。实际审计中所遇到的具体情况是千差万别的， 本《法规向导》无法也不可能包含所有违法违规的表现形式及对 应的定性、处理处罚依据。因此，本《法规向导》只是作为参考， 审计人员在具体使用时，应当根据审计事实以及具体情节和后果， 选择适用的法律、法规，不应完全机械地照搬本《法规向导》 。 二、本《法规向导》针对审计中遇到的各类问题及表现形式， 有的列有若干个定性和处理处罚的法律、法规和相关政策条文， 具体运用时应结合审计发现事实的具体情况，遵循“上位法优于 下位法、新法优于旧法、特别法优于一般法”和法律效力溯及力 等基本原则，选择引用恰当的规定条文，而不是全部引用。 三、本《法规向导》主要是适用于财政审计涉及的财政部门 具体组织预算执行审计、国家税务机关和海关审计、政府性债务 审计和农业资金审计，所列法律、法规和其他政策规定条文均为 截至 2013 年 12 月 31 日以前的有效规定。凡在此后遇有失效、修 改或重新颁布的规定，应以当时的有效规定为准。 四、审计机关应严格依据自身的执法权限进行处理处罚。本 《法规向导》中凡带“*”号的处理处罚依据，审计机关不能据此 直接作出处理处罚决定。因为这些法律法规明文规定的执法主体 不是审计机关，在当前有关法律制度中还未就审计机关主体资格 特别加以明确的情况下，不宜使用这些规定直接进行处理处罚。 但为保持本《法规向导》整体结构的完整性，我们还是将这些规 3 定条文列举出来，作为对审计查出问题进行定性和处理处罚的参 考。 五、遇到处理处罚权限不属于审计机关或没有其他更适用的 法规可作为处理依据时，其定性法规依据也可作为提出纠正意见 或措施的依据。 由于编者水平所限，本《法规向导》中难免存在疏漏甚至错 误，衷心希望广大审计人员在使用本《法规向导》过程中，提出 宝贵意见，以便适时进行修正完善。让我们通过对本《法规向导》 的不断完善，共同推进财政审计工作的规范化、法制化、科学化 进程。 编 者 2014 年 3 月 4 目 录 第一部分 财政部门具体组织预算执行情况审计 一、违反预算管理方面的行为................................................................................................1 ◆1.1 预算内容不完整.........................................................................................................1 1.1.1 未按规定将公共财政预算的非税收入或支出纳入预算管理 ..............................1 1.1.2 未按规定将政府性基金收支纳入预算管理 ..........................................................1 1.1.3 未按规定将国有资本经营收支纳入预算管理 ......................................................1 1.1.4 未按规定将非独立行政区划的功能区（如各类开发区）的财政收支纳入同级 财政预算管理 ....................................................................................................................1 1.1.5 未按规定将上级转移支付预算纳入预算管理 ......................................................1 ◆1.2 预算不细化.................................................................................................................2 1.2.1 财政部门代编公共财政支出预算 ..........................................................................2 1.2.2 财政部门代编政府性基金支出预算 ......................................................................2 1.2.3 财政部门代编国有资本经营支出预算 ..................................................................2 1.2.4 有预算分配权的主管部门代编公共财政支出预算 ..............................................2 1.2.5 部门代编公共财政支出预算 ..................................................................................2 1.2.6 部门代编政府性基金支出预算 ..............................................................................2 1.2.7 部门代编国有资本经营支出预算 ..........................................................................2 ◆1.3 年初代编预算细化不及时.........................................................................................3 1.3.1 财政部门代编的公共财政支出预算细化不及时 ..................................................3 1.3.2 财政部门代编的政府性基金支出预算细化不及时 ..............................................3 1.3.3 财政部门代编的国有资本经营支出预算细化不及时 ..........................................3 1.3.4 有预算分配权的主管部门代编的公共财政支出预算细化不及时 ......................3 1.3.5 部门代编的公共财政支出预算细化不及时 ..........................................................3 1.3.6 部门代编的政府性基金支出预算细化不及时 ......................................................3 1.3.7 部门代编的国有资本经营支出预算细化不及时 ..................................................3 1 ◆1.4 转移支付结构比例不符合规定.................................................................................4 1.4.1 一般性转移支付占所有转移支付支出的比例低于专项转移支付占比 ...............4 ◆1.5 转移支付预算告知或下达不及时.............................................................................4 1.5.1 财政部门未及时告知下级财政转移支付预算预计数 ..........................................4 1.5.2 中央财政未按规定时限对地方下达转移支付预算 ..............................................4 ◆1.6 财政部门违规调整预算.............................................................................................5 1.6.1 未经批准调整预算，使得原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入 ......5 1.6.2 未经批准调整预算，使原批准的预算中举借债务的数额增加 ..........................5 1.6.3 未经批准调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金5 ◆1.7 部门违规调整预算.....................................................................................................6 1.7.1 未经批准调整本级或所属单位支出预算金额 ......................................................6 1.7.2 未经批准调整本级或所属单位支出预算用途 ......................................................6 1.7.3 未经批准将不同预算科目间的预算资金调剂使用 ..............................................6 ◆1.8 财政部门或部门违规批复预算.................................................................................7 1.8.1 财政部门未按规定时间向本级各部门批复预算 ..................................................7 1.8.2 部门未按规定的内容和时间向所属单位批复预算 ..............................................7 ◆1.9 财政部门未按照预算拨款.........................................................................................8 1.9.1 财政部门无预算、超预算拨款 ..............................................................................8 1.9.2 财政部门无用款计划、超计划拨款 ......................................................................8 ◆1.10 财政周转金管理不合规...........................................................................................9 1.10.1 违规设立或变相设立周转金 ................................................................................9 1.10.2 未按规定及时清理周转金 ....................................................................................9 ◆1.11 预备费设置动用不合规............................................................................................9 1.11.1 未按规定设置预备费 ...........................................................................................10 1.11.2 未按规定用途动用预备费 ...................................................................................10 1.11.3 未经批准动用预备费 ..........................................................................................10 二、违反决算管理方面的行为..............................................................................................10 ◆2.1 财政总决算草案编制程序不合规...........................................................................10 2 2.1.1 未按规定内容编制财政总预算会计报表（含决算草案） ................................11 2.1.2 未按规定程序编制财政总预算会计报表（含决算草案） ................................11 2.1.3 决算草案中未按规定编制预算调整数表或变更数表 ........................................11 ◆2.2 财政决算草案编报事项不准确...............................................................................11 2.2.1 未将决算编报范围单位全部编入决算 ................................................................11 2.2.2 将决算编报范围之外的单位或资金编入决算 ....................................................11 2.2.3 决算（草案）报表数字不准确 ............................................................................12 ◆2.3 上报决算草案或批复决算不符合规定...................................................................12 2.3.1 上报决算草案不及时 ............................................................................................13 2.3.2 财政部门未及时批复本级部门决算 .....................................................................13 2.3.3 部门未及时向所属各单位批复决算 .....................................................................13 三、违反收入预算执行规定的行为......................................................................................14 ◆3.1 违反规定设立财政收入项目...................................................................................14 3.1.1 自行设立国家规定之外的税收种类 ....................................................................14 3.1.2 未经批准设立政府性基金收费项目 ....................................................................14 3.1.3 未经批准设立行政事业性收费项目 ....................................................................14 3.1.4 违规设立其他非税收入项目 ................................................................................14 3.1.5 未按规定取消政府性基金、行政事业性收费项目等 .........................................14 ◆3.2 违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限 ..........................16 3.2.1 擅自改变政府性基金收费范围、标准、对象和期限 ........................................16 3.2.2 擅自改变行政事业性收费范围、标准、对象和期限 ........................................16 3.2.3 擅自改变罚没收入收费范围、标准、对象和期限 ............................................16 ◆3.3 自定政策违规缓收、减免财政收入.......................................................................18 3.3.1 自定政策违规减免税收收入 ................................................................................18 3.3.2 自定政策违规减免行政事业性收费 ....................................................................18 3.3.3 自定政策违规减免土地出让金等政府性基金 ....................................................18 3.3.4 自定政策违规减免其他财政收入 ........................................................................18 ◆3.4 自定政策违规返还财政收入...................................................................................20 3 3.4.1 自定政策先征后返税收收入 ................................................................................21 3.4.2 自定政策先征后返土地出让金等非税收入 ........................................................21 3.4.3 自定政策向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用 .............21 ◆3.5 隐瞒、截留财政收入...............................................................................................22 3.5.1 财政收入执收部门隐瞒应当上缴的财政收入 ....................................................22 3.5.2 财政收入执收部门滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入 ............................22 3.5.3 财政部门将应当纳入国库核算的财政收入通过财政专户核算收支 ................22 3.5.4 财政部门将应当纳入国库核算的财政收入另设账套核算收支 .........................22 3.5.5 财政部门未按规定将原在预算外管理的收入纳入预算 .....................................22 ◆3.6 虚增、虚减财政收入...............................................................................................23 3.6.1 通过虚假征收税款、非税收入等方式虚增财政收入 ........................................24 3.6.2 通过预征下年度税款、非税收入等方式人为调增当年财政收入 ....................24 3.6.3 通过应退未退税收、应征不征税收或非税收入等方式人为调节当年财政收入 ..........................................................................................................................................24 3.6.4 通过挂暂存款方式虚减财政收入 ........................................................................24 3.6.5 税务部门、非税收入执收单位设立过渡户截留、坐支应当上缴的税收收入或 非税收入 ..........................................................................................................................24 3.6.6 违规在公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间调入调出， 人为调节某类预算的收入 ..............................................................................................24 3.6.7 通过虚假支出后再转为收入的“空转”等方式虚增财政收入 ........................24 ◆3.7 未按规定从土地出让收益中足额计提专项资金...................................................25 3.7.1 未按规定从土地出让收益中足额计提教育资金 ................................................25 3.7.2 未按规定从土地出让收益中足额计提廉租住房保障资金 ................................25 3.7.3 未按规定从土地出让收益中足额计提农田水利建设资金 ................................25 3.7.4 未按规定从土地出让收益中足额计提农业土地开发资金 ................................25 ◆3.8 向企业乱收费、乱摊派、乱罚款...........................................................................27 3.8.1 向企业摊派、索要赞助和无偿占用企业的财物 ................................................27 3.8.2 向企业强买强卖，强制企业接受指定服务，从中牟利 ....................................27 3.8.3 在公务活动中通过中介组织对企业进行收费 ....................................................27 4 3.8.4 将应由企业自愿接受的咨询、信息、检测、商业保险等服务变为强制性服务， 强行收费 ..........................................................................................................................27 3.8.5 要求企业在其指定的媒介上发布广告 ................................................................27 3.8.6 强制企业订购书报刊物、音像制品等 .................................................................27 3.8.7 机关、事业单位及其工作人员到企业报销各种费用 .........................................27 3.8.8 未经法定程序批准设立面向企业的收费项目 ....................................................27 四、违反支出预算执行规定的行为......................................................................................30 ◆4.1 虚减财政支出...........................................................................................................30 4.1.1 将实际已经发生的支出挂“暂付款”科目，人为调减当年财政支出.................30 4.1.2 转移支付补助通过专户核算，未列为本级支出 ................................................30 ◆4.2 虚增财政支出...........................................................................................................31 4.2.1 国库资金列支后转入财政专户，当年未实际支出 .............................................31 4.2.2 国库资金列支后挂“暂存款”科目，当年未实际支出..........................................31 ◆4.3 违反规定扩大开支范围、提高开支标准...............................................................32 4.3.1 超出国家规定的开支对象或开支事项列支有关费用 ........................................32 4.3.2 超出预算资金支出科目核算内容的规定列报支出 ............................................32 4.3.3 超出专项资金核算内容的规定列报支出 ............................................................32 4.3.4 超出项目预算开支事项的范围列报支出 ............................................................32 4.3.5 擅自向非预算单位拨付用于基本支出的一般性财政资金 .................................32 4.3.6 超出国家规定的开支标准列支有关费用 .............................................................32 ◆4.4 挪用财政资金............................................................................................................33 4.4.1 将预算安排的项目资金用于基本支出 .................................................................33 4.4.2 将预算安排的公用经费用于人员经费 ................................................................33 4.4.3 将具有限定用途的专项转移支付资金用于其他方面支出 .................................33 ◆4.5 骗取财政资金............................................................................................................34 4.5.1 虚报业务量、工程量等，骗取财政资金 ............................................................34 4.5.2 编造虚假资质等，骗取财政资金 ........................................................................34 4.5.3 编造虚假财务资料，骗取财政资金 .....................................................................34 5 4.5.4 编造虚假银行对账单、私刻公章，骗取财政资金 .............................................34 ◆4.6 滞留应当下拨的财政资金.......................................................................................36 4.6.1 财政部门滞留应下拨预算单位财政资金 ............................................................36 4.6.2 预算单位向具体用款单位拨款不及时，滞留财政资金 ....................................36 4.6.3 财政部门滞留应向下级财政拨付的财政专项资金 ............................................36 五、违反财政结转结余管理规定的行为..............................................................................37 ◆5.1 无项目结转预算指标...............................................................................................37 5.1.1 无项目结转预算指标，少计决算报表净结余 .....................................................37 5.1.2 结转下年的预算指标仅列出支出方向，未列报到具体项目，少计决算报表净 结余 ..................................................................................................................................37 ◆5.2 项目结转时间超过规定时限...................................................................................38 5.2.1 地方本级财政安排的项目，结转时间超过一年未收回总预算 ........................38 5.2.2 上级财政安排的专项转移支付项目连续结转两年及以上，未收回总预算 ....38 ◆5.3 财政结余资金动用权限不合规...............................................................................39 5.3.1 财政动用的上一年度结余资金未纳入当年向人大报告的预算 ........................39 5.3.2 未经同级人大或人大常委会批准，财政批复部门预算动用上一年度结余 ....39 六、违反国库管理规定的行为..............................................................................................39 ◆6.1 违反规定开设和管理财政资金专户........................................................................40 6.1.1 违反规定开设财政资金专户 .................................................................................40 6.1.2 未按规定对财政资金专户实行归口统一管理 .....................................................40 6.1.3 未按规定清理财政资金专户 .................................................................................40 6.1.4 财政资金专户开户银行选择与管理不规范 .........................................................40 ◆6.2 违反规定退付国库库款............................................................................................43 6.2.1 未经财政部门审批签章，受理减免税退库业务 .................................................43 6.2.2 违规将上级财政收入在本级财政退库 .................................................................43 6.2.3.违规办理行政性收费收入、罚没收入的退库 .....................................................43 6.2.4 库款退还非申请单位或个人 .................................................................................43 ◆6.3 未按规定的收入预算级次、预算科目入库...........................................................46 6 6.3.1 税务部门、财政部门、国库部门混库串库 ........................................................46 6.3.2 隐瞒、挤占、截留上级财政收入 ........................................................................46 6.3.3 延压、占压应当上解的财政收入 ........................................................................46 ◆6.4 预算收入缴库不及时...............................................................................................48 6.4.1 财政部门设置收入过渡户，年终余额未及时缴库 .............................................48 6.4.2 实行代征方式征缴财政收入未及时缴库 ............................................................48 ◆6.5 财政收入缴库方式不合规........................................................................................49 6.5.1 未按政府收支分类标准对财政收入实行分类 .....................................................50 6.5.2 未按规定缴库方式收缴财政收入 .........................................................................50 ◆6.6 违反规定出借、调出国库资金...............................................................................51 6.6.1 未经批准擅自出借国库库款 ................................................................................51 6.6.2 出借大额库款的审批程序不合规 ........................................................................51 ◆6.7 国库集中收付制度执行不合规................................................................................53 6.7.1 未按规定实行国库集中收付 .................................................................................53 6.7.2 未将所有财政性资金纳入国库集中收付范围 .....................................................53 ◆6.8 未按国库集中支付规定拨付资金............................................................................54 6.8.1 未按规定方式和范围拨付财政资金 .....................................................................54 6.8.2 未按规定程序拨付财政资金 .................................................................................54 ◆6.9 违规使用零余额账户...............................................................................................56 6.9.1 违反规定从零余额账户向预算单位实拨资金账户拨款 ....................................56 6.9.2 所属单位违反规定从零余额账户向主管部门拨款套取财政资金 ....................56 ◆6.10 未按规定实行公务卡结算制度..............................................................................57 6.10.1 未按规定实行公务卡结算 ...................................................................................57 第二部分 国家税务机关和海关审计 一、国税机关违反税收征管法规的行为..............................................................................58 ◆1.1 税务机关人为调节税收进度，影响年度税款入库...............................................58 1.1.1 税务机关违规审批企业延期申报纳税，少征当年税款 ....................................58 7 1.1.2 税务机关违规审批企业延期缴纳税款，少征当年税款 ....................................58 1.1.3 税务机关提前预征税款，征收“过头税”.............................................................58 1.1.4 税务机关通过调整房地产等企业预缴比例方式，少征或多征税款 ................58 ◆1.2 税务机关违规制定、执行税收政策 ........................................................................59 1.2.1 税务机关违规执行地方政府自行制定的税收政策 ............................................59 1.2.2 税务机关自行越权制定并执行违背上位法的税收政策 ....................................59 ◆1.3 税务机关对企业从事特殊经济活动而享受税收优惠审核不严，造成税款未征收 ..............................................................................................................................................61 1.3.1 创投企业股权抵扣不符合条件，税务机关审核不严 ........................................61 1.3.2 企业综合利用资源超出税收优惠范围，税务机关审核不严 ............................61 1.3.3 企业专用设备投资抵免不符合优惠条件，税务机关审核不严 ........................61 1.3.4 企业虚假安置残疾人，税务机关审核不严 ........................................................61 1.3.5 企业虚假安置军转干部，税务机关审核不严 ....................................................61 1.3.6 企业虚假安置城镇退役士兵，税务机关审核不严 ............................................61 1.3.7 企业不符合高新技术企业条件，税务机关违规办理所得税减免 ....................61 ◆1.4 税务机关对企业股权转让等活动资料审核不严，少征企业所得税...................65 1.4.1 未按规定对企业国内股权转让收入征收企业所得税 ........................................65 1.4.2 对企业跨国股权转让未及时检查、管理，造成税款未征收 ............................65 1.4.3 对非居民企业所得税源泉扣缴不及时，造成税款未征收 ................................65 ◆1.5 税务机关对企业不实申报审核不严，造成少征税款...........................................67 1.5.1 研发费用加计扣除审查不严 ................................................................................67 1.5.2 不征税收入的认定和处理不当 ............................................................................67 1.5.3 与生产经营无关的费用在税前扣除 ....................................................................67 1.5.4 企业为投资者或者职工支付的不符合税前扣除的商业保险费，未进行应纳税 所得额调整 ......................................................................................................................67 1.5.5 超比例列支福利费，未进行应纳税所得额调整 ................................................67 1.5.6 超比例列支职工保险费用，未进行应纳税所得额调整 ....................................67 1.5.7 超比例列支业务招待费，未进行应纳税所得额调整 ........................................67 8 ◆1.6 税务机关对企业违规抵扣增值税进项税额审核不严，造成少征增值税...........70 1.6.1 企业将抵扣进项税额的购进货物或应税劳务用于非增值税应税项目的集体、 个人福利支出等，未作进项税额转出，税务机关审核不严 ......................................70 1.6.2 企业已抵扣进项税额的购进货物发生非正常损失，仍在销项税额中抵扣，税 务机关审核不严 ..............................................................................................................70 1.6.3 企业将建筑物或者构筑物为载体的附属设备和配套设施的增值税进项税额在 销项中进行抵扣，税务机关审核不严 ..........................................................................70 ◆1.7 税务机关对发票监督管理不严格 ...........................................................................71 1.7.1 企业虚开增值税发票 ............................................................................................71 1.7.2 企业善意接受增值税发票，但违规抵扣 ............................................................71 1.7.3 税务机关违规为手续不完备的纳税人代开发票 ................................................71 1.7.4 税务机关为超过小规模纳税人标准的纳税人代开增值税发票 ........................71 1.7.5 企业开具假发票入账 ............................................................................................71 ◆1.8 税务稽查不规范，后续处理不合规.......................................................................74 1.8.1 稽查时未按规定时限归还纳税人资料 ................................................................74 1.8.2 借稽查名义向企业摊派税款 ................................................................................74 1.8.3 稽查发现问题未按规定征收滞纳金以及进行处罚 ............................................74 二、海关违反税收征管、货物监管法规的行为..................................................................76 ◆2.1 海关进出口通关征税审价、归类错误等，造成少征税款...................................76 2.1.1 海关审价时，未将特许权使用费计入完税价格 ................................................76 2.1.2 海关审价时，未将非现金折扣等计入完税价格 ................................................76 2.1.3 商品归类错误导致少征或多征税款 ....................................................................76 2.1.4 适用汇率错误导致少征税款 ................................................................................76 2.1.5 反倾销税征收不当，少征、漏征反倾销税和反倾销税保证金 ........................76 ◆2.2 海关违规批准减免税，造成税款未征收 ...............................................................77 2.2.1 超越权限批准减免税 ............................................................................................77 2.2.2 扩大减免税范围、对不符合条件的项目批准减免 ............................................77 2.2.3 违规减免进出口特别关税 ....................................................................................77 2.2.4 违规对进口“两个目录”范围内商品免税.............................................................78 9 2.2.5 批准减免税的货物进口数量超过规定 ................................................................78 ◆2.3 海关减免税进口货物监管不严...............................................................................79 2.3.1 尚处监管期内的减免税进口货物被违规转让、转移 ........................................79 2.3.2 减免税货物被企业移作他用，未按规定用途使用 ............................................79 2.3.3 以“先抵押、后进口”等方式进口货物造成税收流失隐患.................................79 2.3.4 对企业自行抵押、擅自倒卖减免税货物等问题监管不严 ................................79 ◆2.4 海关调节收入进度...................................................................................................80 2.4.1 以未掌握进口货物价格为理由，不及时征税，而是按照企业申报价格计征与 税款等额保证金放行，跨年度调节收入 ......................................................................80 2.4.2 海关在年末对已完成价格预审的进口货物不征收税款，以征收保证金方式放 行，跨年度调节收入 ......................................................................................................80 2.4.3 利用签订网上缴税协议在商业银行滞压税款 ....................................................80 ◆2.5 海关部门对加工贸易业务监管不严格...................................................................81 2.5.1 海关未按规定核销加工贸易手册，下厂核查追缴税款不严格 ........................81 2.5.2 加工贸易区内企业未实现联网监管 ....................................................................81 2.5.3 对加工贸易区企业超过许可范围的违规经营业务监管不严格 ........................81 2.5.4 未及时对加工贸易内销边角料征税 ....................................................................81 2.5.5 企业将加工贸易监管物品转为内销，海关未及时征税 ....................................82 ◆2.6 海关部门违规处理案件...........................................................................................83 2.6.1 对企业违规将免税物品抵押行为未按规定标准处罚 ........................................83 2.6.2 对企业进口货物少报价值仅补税，未予处罚 ....................................................83 2.6.3 企业进出口行为涉嫌重大刑事案件不及时移送司法机关 ................................83 2.6.4 海关缉私案件处理不及时，未按规定标准处罚 ................................................83 ◆2.7 海关部门违规处理罚没物品...................................................................................85 2.7.1 不按规定程序处理扣押品 ....................................................................................85 2.7.2 不按规定程序拍卖罚没物品 .................................................................................85 2.7.3 不按规定上缴罚没收入 ........................................................................................85 2.7.4 将拍卖品卖给当事人或海关使用 ........................................................................85 10 第三部分 政府性债务审计 一、违反规定举借政府性债务的行为..................................................................................87 ◆1.1 地方政府或所属机关事业单位、社会团体违规融资...........................................87 1.1.1 地方政府或所属部门违规向金融机构借款 ........................................................87 1.1.2 地方政府或所属机关事业单位、社会团体等违规以回购（BT）方式举借政府 性债务 ..............................................................................................................................87 ◆1.2 公司、企业弄虚作假举借政府性债务...................................................................88 1.2.1 公司、企业提供虚假资料获得银行贷款形成政府性债务 ................................88 1.2.2 公司、企业提供虚假资料获得政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融 组织贷款 ..........................................................................................................................88 1.2.3 公司、企业违规发行企业债券形成政府性债务 ................................................88 1.2.4 公司、企业违规发行短期融资券形成政府性债务 ............................................88 ◆1.3 地方政府融资平台公司通过不合规渠道融资.......................................................90 1.3.1 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设向非金 融机构借款，形成需要财政性资金偿还的债务 ..........................................................91 1.3.2 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设向个人 借款，形成需要财政性资金偿还的债务 ......................................................................91 1.3.3 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设通过财 务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司等各类非银行金融机构直接或间接融 资，举借需要财政性资金偿还的债务 ..........................................................................91 1.3.4 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设通过保 险公司直接或间接融资，举借需要财政性资金偿还的债务 ......................................91 ◆1.4 地方政府融资平台公司违规承担土地储备职能和进行土地储备融资 ..............91 1.4.1 地方政府融资平台公司违规承担土地储备职能 ................................................91 1.4.2 地方政府融资平台公司违规进行土地储备融资 ................................................91 ◆1.5 地方政府及所属部门、全额拨款事业单位违规担保...........................................92 1.5.1 地方政府或所属部门违规出具承诺函、安慰函提供担保 ................................92 1.5.2 地方政府或所属部门机构、和主要由财政拨款的经费补助事业单位违规以财 政收入、行政事业单位国有资产为融资平台公司融资行为提供担保 ......................92 11 1.5.3 地方政府或所属部门、以公益为目的的事业单位、社会团体为其他单位或企 业的回购协议提供担保 ..................................................................................................92 1.5.4 地方政府违规承诺以储备土地预期出让收入作为融资平台公司举借债务的偿 债资金来源 ......................................................................................................................92 ◆1.6 通过不合规的抵（质）押方式取得属于政府性债务的贷款 ..............................95 1.6.1 以虚假的抵（质）押物作为担保获得贷款 ........................................................95 1.6.2 以不合法的抵（质）押物作为担保获得贷款 ....................................................95 1.6.3 高估抵押物价值获得贷款 ....................................................................................95 1.6.4 用同一抵押物重复抵押获得超出抵押物价值的贷款 ........................................95 二、违反规定使用政府性债务资金的行为..........................................................................96 ◆2.1 政府性债务资金违规投向“两高一剩”产业...........................................................96 2.1.1 政府性债务资金违规投向“两高一剩”产业.........................................................96 ◆2.2 政府性债务资金违规用于修建楼堂馆所...............................................................98 2.2.1 政府性债务资金违规用于修建楼堂馆所 ............................................................98 ◆2.3 借款人未按规定用途使用政府性债务资金...........................................................99 2.3.1 借款人未按合同约定用途使用银行贷款资金 ....................................................99 2.3.2 借款人未按合同约定用途使用信托贷款资金 ....................................................99 2.3.3 借款人未按合同约定用途使用企业债券资金 ....................................................99 2.3.4 债务资金违规进入资本市场、房地产市场 ........................................................99 2.3.5 借款人将土地储备贷款用于与土地储备业务无关的项目 ................................99 2.3.6 借款人未按规定用途使用地方政府债券资金 ....................................................99 ◆2.4 政府性债务贷款资金违规用作项目资本金.........................................................101 2.4.1 政府性债务贷款资金违规用作项目资本金 ....................................................102 三、违反地方政府融资平台公司管理规定的行为............................................................102 ◆3.1 地方政府及所属部门为融资平台公司违规注资.................................................102 3.1.1 将学校、医院、公园，广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等公益性 资产作为资本注入融资平台公司 ................................................................................103 3.1.2 将市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施 等作为资本注入融资平台公司 ....................................................................................103 12 3.1.3 未经法定程序将土地注入融资平台公司 ..........................................................103 3.1.3.1 未经法定的出让或划拨程序将土地注入融资平台公司...........................103 3.1.3.2 以出让方式注入土地的，融资平台公司未及时足额缴纳土地出让收入并 取得国有土地使用证................................................................................................103 3.1.3.3 以划拨方式注入土地的，未经过有关部门依法批准并严格用于指定用途 ....................................................................................................................................103 3.1.4 将储备土地作为资产注入融资平台公司 ..........................................................103 ◆3.2 融资平台公司清理规范不到位.............................................................................104 3.2.1 只承担公益性项目融资且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司仍在 融资 ................................................................................................................................104 四、乡镇政府违规举借债务的行为....................................................................................104 ◆4.1 乡镇政府违规举借债务.........................................................................................104 4.1.1 乡镇政府为经济活动提供担保或抵押 ..............................................................104 4.1.2 乡镇政府举债搞建设 ..........................................................................................104 4.1.3 乡镇政府向金融机构申请贷款弥补收支缺口 ..................................................104 4.1.4 乡镇政府采取由施工企业垫支等手段上项目 ..................................................104 五、国家机关、事业单位和社会团体违反规定有偿集资的行为....................................106 ◆5.1 违规集资.................................................................................................................106 5.1.1 国家机关、事业单位违规向内部职工进行有偿集资活动 ..............................106 5.1.2 国家机关、事业单位违规向社会公众进行有偿集资活动 ..............................106 5.1.3 党政机关和财政全额拨款事业单位办公楼项目采取集资方式进行建设 ......106 5.1.4 地方政府及所属机关事业单位、社会团体未经有关监管部门依法批准直接或 间接吸收公众资金进行公益性项目建设 ....................................................................106 5.1.5 地方政府及所属机关事业单位、社会团体未经有关监管部门依法批准对机关 事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品 ....................106 第四部分 农业资金审计 一、违反农业资金筹集管理规定的行为............................................................................107 ◆1.1 部门、单位违规向单位、个人收取国家规定项目外的资金 ............................107 1.1.1 违规向农业综合开发项目单位和施工单位收取费用 ......................................107 1.1.2 违规向农民、农机生产或销售企业收取费用 ..................................................107 13 1.1.3 违规以农机推广工作经费名义向供货商收费 ...................................................107 1.1.4 违规搭车收费，对购机农户收取协会会费和赞助费 .......................................107 1.1.5 违规向农民乱摊派 ...............................................................................................107 ◆1.2 财政部门未按规定比例提取农业建设资金.......................................................108 1.2.1 未按规定比例提取农业土地开发资金 ..............................................................109 1.2.2 未按规定比例提取农田水利建设资金 ..............................................................109 1.2.3 未按规定比例提取土地开发整理项目资金 ......................................................109 ◆1.3 违规提取项目管理费等..........................................................................................110 1.3.1 超标准、超权限或重复提取项目管理费 ...........................................................110 1.3.2 超标准列支灌区建设改造项目设计费、建设管理费、不可预见费等 ..........110 二、违反农业资金使用管理规定的行为............................................................................111 ◆2.1 部门、单位分配资金不符合国家政策.................................................................111 2.1.1 综合开发资金分配投向和项目安排不符合国家政策要求 ..............................111 2.1.1.1 农业综合开发资金未用于扶持农业主产区，重点粮食主产区或农业主产 县................................................................................................................................111 2.1.1.2 农业综合开发财政资金用于土地治理项目低于 70% ..............................111 2.1.1.3 土地治理项目未以中低产田改造为重点....................................................111 2.1.1.4 产业化经营项目安排到农业综合开发县以外地区...................................111 2.1.2 种粮直补资金使用不符合国家政策要求 ..........................................................111 2.1.2.1 粮食直补未坚持向产粮大县、产粮大户倾斜...........................................111 2.1.2.2 补贴品种及补贴标准不符合当地实际.......................................................111 2.1.2.3 补贴品种及补贴标准未提前向社会公布...................................................111 2.1.2.4 补贴品种未经审定或不宜在当地推广.......................................................111 2.1.2.5 良种补贴资金投向种植经济作物的耕地...................................................111 2.1.3 农资综补资金补贴对象不符合国家政策要求 ..................................................111 2.1.3.1 农资综合补贴未按规定实行动态调整.......................................................111 2.1.3.2 违规扩大农业机械购置补贴发放范围.......................................................111 2.1.4 未按规定集中使用资金提高粮食生产基础能力 ..............................................112 2.1.5 农田水利建设资金投向不符合规定 ..................................................................112 ◆2.2 单位、个人虚报冒领等手段骗取财政资金.........................................................115 2.2.1 虚报专门事项，冒领财政专项资金 ..................................................................115 2.2.2 不符合条件的单位和人员违规享受农机购置补贴 ..........................................115 14 2.2.3 转卖或转让享受补贴购买的农机具 ..................................................................115 2.2.4 重复申报骗取项目资金 ......................................................................................115 2.2.5 多头申报获取项目资金 ......................................................................................115 ◆2.3 部门、单位截留挪用财政农业发展补助资金.....................................................117 2.3.1 截留应拨财政农业发展补助资金，挪作他用 ..................................................117 2.3.2 将粮食风险基金结余资金抵顶地方财政应配套资金 ......................................117 2.3.3 将良种补贴资金直接抵顶农户所欠税费 ..........................................................117 2.3.4 截留、挪用种粮补贴资金 ..................................................................................117 2.3.5 挪用财政专项扶贫资金 ......................................................................................117 ◆2.4 部门、单位滞留应当下拨的国家农业综合开发资金、粮食直补资金、农作物良 种补贴资金等财政资金....................................................................................................120 2.4.1 批复预算不及时，滞留下拨财政资金 ..............................................................120 2.4.2 向具体用款单位拨款不及时，滞留财政资金 ..................................................120 2.4.3 粮食直补资金兑付不及时 ..................................................................................120 2.4.4 良种补贴资金拨付不及时 ..................................................................................121 2.4.5 滞留财政扶贫专项资金 ......................................................................................121 三、违反农业资金项目建设管理规定的行为....................................................................122 ◆3.1 部门、单位未按规定实施建设项目.....................................................................122 3.1.1 擅自调整项目计划 ..............................................................................................122 3.1.2 擅自调整建设内容和标准 ..................................................................................122 3.1.3 未按方案推进实施项目 ......................................................................................122 ◆3.2 部门、单位未按规定实行招标.............................................................................124 3.2.1 未按规定实行招标 ..............................................................................................124 3.2.1 未按规定公示 ......................................................................................................124 ◆3.3 部门、单位违规分包转包.....................................................................................125 3.3.1 中标人违规转让中标项目，或将中标项目拆分后转让 ..................................125 ◆3.4 未按规定进行政府采购.........................................................................................125 3.4.1 未按规定进行政府采购 .......................................................................................125 15 附录：“213 农林水事务”类预算支出科目资金管理办法目录 .........................................127 后 记....................................................................................................................................131 16 第一部分 财政部门具体组织预算执行情况审计 一、违反预算管理方面的行为 ◆1.1 预算内容不完整 【常见表现形式】 1.1.1 未按规定将公共财政预算的非税收入或支出纳入预算管理 1.1.2 未按规定将政府性基金收支纳入预算管理 1.1.3 未按规定将国有资本经营收支纳入预算管理 1.1.4 未按规定将非独立行政区划的功能区（如各类开发区）的财政收支纳入同级 财政预算管理 1.1.5 未按规定将上级转移支付预算纳入预算管理 【定性依据】 （1）财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预 〔2010〕88 号）“四、其他事项……（四）地方各级财政部门要按照国务院关于把政 府所有收支全部纳入预算管理的规定，在 2011 年 1 月 1 日以前将全部预算外收入纳入 预算管理。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第二条 县级以上地方政府的派出机关， 根据本级政府授权进行预算管理活动，但是不作为一级预算。” “第十九条 地方各级政府预算的编制内容：（一）本级预算收入和支出；（二） 上一年度结余用于本年度安排的支出；（三）上级返还或者补助的收入。” （3）财政部《关于经济技术开发区的预算收支全部纳入同级财政总预算的通知》 （财地字〔1988〕129 号）“为了加强经济技术开发区的预算管理，全面反映地方财政 总预算的收支情况，决定对开发区新增的预算收入及其相应的预算支出，从 1988 年 1 月 1 日起全部纳入同级财政总预算。” （4）财政部《关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》 （财预〔2008〕435 号） “二、要完整编报上级各项补助收入……（二）财力性转移支付收入……依据上级提前 1 告知的预计数编报预算，纳入本级财力统筹安排。（三）专项转移支付收入。依据上级 提前告知的预计数分科目逐项编报，在收支预算中进行反映……市、县级财政应将上级 提前告知的财力性转移支付和专项转移支付预计数全额编入本级预算。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （二）违反规定编制、批复预算或者决算； ……” ◆1.2 预算不细化 【常见表现形式】 1.2.1 财政部门代编公共财政支出预算 1.2.2 财政部门代编政府性基金支出预算 1.2.3 财政部门代编国有资本经营支出预算 1.2.4 有预算分配权的主管部门代编公共财政支出预算 1.2.5 部门代编公共财政支出预算 1.2.6 部门代编政府性基金支出预算 1.2.7 部门代编国有资本经营支出预算 【定性依据】 （1）财政部《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》 （财预〔2010〕11 号）“一、 进一步完善预算编制……各级财政部门、有预算分配权的主管部门、其他有关部门要积 2 极推进预算编制改革，严格控制代编预算规模，提高预算到位率，切实把预算细化到部 门，细化到基层单位，细化到具体项目。” （2）财政部 《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》 （财办 〔2011〕 19 号）“三、强化预算编制和执行管理……切实将年初预算细化到具体单位和项目， 提高年初预算到位率……” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （二）违反规定编制、批复预算或者决算； ……” ◆1.3 年初代编预算细化不及时 【常见表现形式】 1.3.1 财政部门代编的公共财政支出预算细化不及时 1.3.2 财政部门代编的政府性基金支出预算细化不及时 1.3.3 财政部门代编的国有资本经营支出预算细化不及时 1.3.4 有预算分配权的主管部门代编的公共财政支出预算细化不及时 1.3.5 部门代编的公共财政支出预算细化不及时 1.3.6 部门代编的政府性基金支出预算细化不及时 1.3.7 部门代编的国有资本经营支出预算细化不及时 【定性依据】 3 财政部《关于进一步做好预算执行工作的指导意见》 （财预〔2010〕11 号）“二、 及时批复和下达预算。对年初代编预算，各级财政部门、有预算分配权的主管部门、其 他有关部门要及时做好资金分配方案的细化和指标下达工作。各级财政部门年初代编安 排的预算（包括有预算分配权的主管部门分配的资金），要尽量在 6 月 30 日前落实到部 门和单位，超过 9 月 30 日仍未落实到部门和单位且无正当理由的，除据实结算项目外， 全部收回总预算，调剂用于其他支出或平衡预算。各部门代编的预算要尽量在 6 月 30 日前全部细化到所属预算单位，超过 9 月 30 日仍未细化到具体承担单位而无法执行的 预算，要全部作调减预算处理。” ◆1.4 转移支付结构比例不符合规定 【常见表现形式】 1.4.1 一般性转移支付占所有转移支付支出的比例低于专项转移支付占比 【定性依据】 《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为夺取全面建设小康社会胜利而奋斗——在中 国共产党第十七次全国代表大会上的报告》“五、……（七）深化财税、金融等体制改 革，完善宏观调控体系。……加快形成统一规范透明的财政转移支付制度，提高一般性 转移支付规模和比例，加大公共服务领域投入。” ◆1.5 转移支付预算告知或下达不及时 【常见表现形式】 1.5.1 财政部门未及时告知下级财政转移支付预算预计数 1.5.2 中央财政未按规定时限对地方下达转移支付预算 【定性依据】 （1）财政部《关于进一步加强预算执行管理的通知》（财库〔2008〕1 号）“年初 全国人大批准财政预算后，财力性转移支付预算指标除与预算执行挂钩的项目等特殊情 况外，应当在当年第 2 季度内予以下达；专项转移支付预算指标除有特殊管理需要外， 4 当年第 3 季度末应下达 60％以上。超收收入安排的转移支付资金也要尽可能早下达， 保证预算及时执行。地方财政部门应当比照财政部的下达比例和进度，结合本地实际和 管理需要，确定地方财政安排的专项转移支付资金年初和各季度的预算到位率，并逐年 提高到位比例，确保基层财政部门和基层预算单位能够及时执行预算。 ” （2）财政部《关于进一步提高地方预算编报完整性的通知》 （财预〔2008〕435 号） “二……中央财政每年 11 月 15 日前将下一财政年度财力性转移支付和专项转移支付预 计数提前告知地方。全国人民代表大会批准中央预算后，中央财政将及时下达对地方的 各项转移支付。 省级财政要根据中央财政告知的预计数，结合本级财力安排情况，将对下级的财力 性转移支付和专项转移支付预计数提前告知市、县。实行省直管县财政管理方式的地方， 应在 12 月 10 日前将财力性转移支付和专项转移支付预计数提前告知县（市）；没有实 行省直管县财政管理方式的地方，应在 11 月底前将预计数提前告知地市，地市应在 12 月 10 日前将预计数提前告知县（市）。” ◆1.6 财政部门违规调整预算 【常见表现形式】 1.6.1 未经批准调整预算，使得原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入 1.6.2 未经批准调整预算，使原批准的预算中举借债务的数额增加 1.6.3 未经批准调减预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第五十三条 预算调整是指经全国人民代表大会 批准的中央预算和经地方各级人民代表大会批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要 增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批 准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。 第五十四条 各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制预算调整方案。中央预 算的调整方案必须提请全国人民代表大会常务委员会审查和批准。县级以上地方各级政 府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准；乡、民族乡、镇 5 政府预算的调整方案必须提请本级人民代表大会审查和批准。未经批准，不得调整预算。 第五十五条 未经批准调整预算，各级政府不得作出任何使原批准的收支平衡的预 算的总支出超过总收入或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的决定。” （2）《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》“第十七条 预算经 人民代表大会批准后，在执行过程中需要作部分调整的，国务院和县级以上地方各级人 民政府应当将调整方案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。严格控制不同预 算科目之间的资金调整。预算安排的农业、教育、科技、文化、卫生、社会保障等资金 需要调减的，国务院和县级以上地方各级人民政府应当提请本级人民代表大会常务委员 会审查和批准。” （3）《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十条预算调整方案由政府财政部门 负责具体编制。预算调整方案应当列明调整的原因、项目、数额、措施及有关说明，经 本级政府审定后，提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。” 【处理处罚依据】 《中华人民共和国预算法》“第五十五条 对违反前款规定作出的决定，本级人民 代表大会、本级人民代表大会常务委员会或者上级政府应当责令其改变或者撤销。” ◆1.7 部门违规调整预算 【常见表现形式】 1.7.1 未经批准调整本级或所属单位支出预算金额 1.7.2 未经批准调整本级或所属单位支出预算用途 1.7.3 未经批准将不同预算科目间的预算资金调剂使用 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第五十七条 各部门、各单位的预算支出应当按 照预算科目执行。不同预算科目间的预算资金需要调剂使用的，必须按照国务院财政部 门的规定报经批准。各省可根据省人大的预算监督管理条例中的相关规定。” 6 （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十二条 各部门、各单位的预算支 出，必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整 的，必须经本级政府财政部门同意。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （三）违反规定调整预算； （四）违反规定调整预算级次或者预算收支种类； ……” ◆1.8 财政部门或部门违规批复预算 【常见表现形式】 1.8.1 财政部门未按规定时间向本级各部门批复预算 1.8.2 部门未按规定的内容和时间向所属单位批复预算 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十二条 各级政府预算经本级人民代表大会 批准后，本级政府财政部门应当及时向本级各部门批复预算。各部门应当及时向所属各 单位批复预算。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十一条 县级以上地方各级政府财 政部门应当自本级人民代表大会批准本级政府预算之日起 30 日内，批复本级各部门预 算。地方各部门应当自本级财政部门批复本部门预算之日起 15 日内，批复所属各单位 7 预算。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （二） 违反规定编制、批复预算或者决算； ……” ◆1.9 财政部门未按照预算拨款 【常见表现形式】 1.9.1 财政部门无预算、超预算拨款 1.9.2 财政部门无用款计划、超计划拨款 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十七条 各级政府、各部门、各单位的支出 必须按照预算执行。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十七条 政府财政部门应当加强对 预算拨款的管理，并遵循下列原则：（一） 按照预算拨款，即按照批准的年度预算和 用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变 支出用途；……” （3）财政部 人民银行《中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管理办法》 （财库〔2002〕28 号）“第十条 财政性资金的支付，应当坚持按照财政预算、分月用 款计划、项目进度和规定程序支付的原则。” 8 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第五条 财政部门、国库机构及其工作人员有下 列违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。 对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或 者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： …… （二） 不依照预算或者用款计划核拨财政资金； ……” ◆1.10 财政周转金管理不合规 【常见表现形式】 1.10.1 违规设立或变相设立财政周转金 1.10.2 未按规定及时清理财政周转金 【定性依据】 （1）国务院办公厅《关于转发财政部整顿财政周转金方案的通知》（国办发 〔1999〕1 号）“二、整顿财政周转金的主要内容（一）从 1998 年 12 月 1 日起，中央 及地方各级财政周转金一律只收不贷。（二）财政周转金只收不贷后，各级财政部门对 已到期的周转金借款要积极清收……（三）回收的财政周转金一律由财政部门统一安排 使用……三、整顿财政周转金的方法与步骤……2000 年年底以前，整顿财政周转金工 作结束。” （2）财政部《关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办〔2011〕1 号） “五……要加强财政部门对外借款管理，严禁变相设置财政周转金。确因临时急需对外 借款的，要严格履行审批程序，大额借款应报经同级人民政府批准。” ◆1.11 预备费设置动用不合规 9 【常见表现形式】 1.11.1 未按规定设置预备费 1.11.2 未按规定用途动用预备费 1.11.3 未经批准动用预备费 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第三十二条 各级政府预算应当按照本级政府预 算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支 及其他难以预见的特殊开支。” “第五十一条 各级政府预算预备费的动用方案，由本级政府财政部门提出，报本 级政府决定。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第五十九条 政府财政部门对要求追加 预算支出、减少预算收入的事项应当严格审核；对需要动用预备费的，必须经本级政府 批准。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （五）违反规定动用预算预备费或者挪用预算周转金； ……” 二、违反决算管理方面的行为 ◆2.1 财政总决算草案编制程序不合规 10 【常见表现形式】 2.1.1 未按规定内容编制财政总预算会计报表（含决算草案） 2.1.2 未按规定程序编制财政总预算会计报表（含决算草案） 2.1.3 决算草案中未按规定编制预算调整数表或变更数表 【定性依据】 （1）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第六十二条 总 预算会计报表有资产负债表、预算执行情况表、……预算执行情况说明书及其他附表 等。……报送期限及编报内容应根据上级财政部门具体要求和本行政区域预算管理的 需要办理。 第六十三条 ……二、总预算会计报表的数字，必须根据核对无误的账户记录汇总。 切实做到账表相符，有根有据。不能估列代编，更不能弄虚作假。 三、总预算会计报表要严格按照统一规定的种类、格式、内容、计算方法和编制口 径填制，以保证全国统一汇总和分析。…… 第六十四条 总预算会计的年报，即各级政府决算，反映着年度预算收支的最终结 果。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十七条 政府财政部门、各部门、 各单位在每一预算年度终了时，应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项，做 好决算数字的对账工作。……决算各项数字应当以经核实的基层单位汇总的会计数字 为准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。” （3）《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》“第十五条 ……决 算草案应当按照本级人民代表大会批准的预算所列科目编制，按预算数、调整数或者变 更数以及实际执行数分别列出，并作出说明。” ◆2.2 财政决算草案编报事项不准确 【常见表现形式】 2.2.1 未将决算编报范围单位全部编入决算 11 2.2.2 将决算编报范围之外的单位或资金编入决算 2.2.3 决算（草案）报表数字不准确 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第六十条 编制决算草案，必须符合法律、行政 法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。 第六十一条 各部门对所属各单位的决算草案，应当审核并汇总编制本部门的决算 草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十七条 政府财政部门、各部门、 各单位在每一预算年度终了时，应当清理核实全年预算收入、支出数字和往来款项，做 好决算数字的对账工作……决算各项数字应当以经核实的基层单位汇总的会计数字为 准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。” （3）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第六十三条 各 级总预算会计报表要做到数字正确，报送及时，内容完整。……三、……汇总报表的单 位，要把所属单位的报表汇集齐全，防止漏报。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （二）违反规定编制、批复预算或者决算； ……” ◆2.3 上报决算草案或批复决算不符合规定 12 【常见表现形式】 2.3.1 上报决算草案不及时 2.3.2 财政部门未及时批复本级部门决算 2.3.3 部门未及时向所属各单位批复决算 【定性依据】 （1）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第六十三条 各 级总预算会计报表要做到数字正确，报送及时，内容完整。一、……所有预算会计单位 都应在规定的期限内报出报表，以便主管部门和财政部及时汇总。” （2）《中华人民共和国预算法》 “第六十一条 各部门对所属各单位的决算草案，应 当审核并汇总编制本部门的决算草案，在规定的期限内报本级政府财政部门审核。” （3）《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》“第十五条国务院应 当在每年六月，将上一年度的中央决算草案提请全国人民代表大会常务委员会审查和批 准。县级以上地方各级人民政府应当在每年六月至九月期间，将上一年度的本级决算草 案提请本级人民代表大会常务委员会审查和批准。……” （4）《中华人民共和国预算法》“第六十三条 各级政府决算经批准后，财政部门 应当向本级各部门批复决算” 。 （5）《中华人民共和国预算法实施条例》“第七十二条 县级以上各级政府决算草 案经本级人民代表大会常务委员会批准后，本级政府财政部门应当自批准之日起 20 日 内向本级各部门批复决算。各部门应当自本级政府财政部门批复本部门决算之日起 15 日内向所属各单位批复决算” 。 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： 13 …… （二）违反规定编制、批复预算或者决算； ……” 三、违反收入预算执行规定的行为 ◆3.1 违反规定设立财政收入项目 【常见表现形式】 3.1.1 自行设立国家规定之外的税收种类 3.1.2 未经批准设立政府性基金收费项目 3.1.3 未经批准设立行政事业性收费项目 3.1.4 违规设立其他非税收入项目 3.1.5 未按规定取消政府性基金、行政事业性收费项目等 【定性依据】 （1）《中华人民共和国税收征收管理法》“第三条 税收的开征、停征以及减税、 免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的 行政法规的规定执行。 任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征 以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。” （2）财政部《政府性基金管理暂行办法》 （财综〔2010〕80 号）“第三条 政府性 基金实行中央一级审批制度，遵循统一领导、分级管理的原则。” “第二十一条 除法律、行政法规和中共中央、国务院或者财政部规定外，其他任 何部门、单位和地方各级人民政府均不得批准设立或者征收政府性基金。” （3）财政部 发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综〔2004〕 100 号）“第四条 收费项目实行中央和省两级审批制度。国务院和省、自治区、直辖市 人民政府（以下简称省级政府）及其财政、价格主管部门按照国家规定权限审批管理收 费项目。 14 除国务院和省级政府及其财政、价格主管部门外，其他国家机关、事业单位、社会 团体，以及省级以下（包括计划单列市和副省级城市）人民政府，均无权审批收费项 目。” “第十六条 下列情况不得批准设立收费项目：……（十五）与明令公布取消的收 费项目相类似的。” （4）财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53 号）“严禁 各地区、各部门越权审批行政事业性收费和政府性基金项目……，禁止以行政事业性 收费的名义变相批准征收政府性基金，严禁未经财政部和省、自治区、直辖市财政部 门会同同级价格主管部门批准擅自将行政事业性收费转为经营服务性收费或者将行 政事业性收费作为经营服务性收费进行审批，不得将国家明令取消的行政事业性收费、 政府性基金转为经营服务性收费继续收取。” 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： （一）违反规定设立财政收入项目； ……” *（2）财政部《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80 号）“第三十六条 对违反本办法规定设立、征收、缴纳、管理和使用政府性基金等行为，依照《财政违法 行为处罚处分条例》（国务院令第 427 号）等国家有关规定追究法律责任。” *（3）财政部 发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综 〔2004〕100 号）“第三十五条 除法律、行政法规另有规定外，收费单位违反本办法 规定，具有下列情形之一的，由财政、价格主管部门按照各自职责分工责令其改正，限 期退还已收取的收费款项，对确实无法退还的违法所得，按照《财政违法行为处罚处分 条例》（国务院令第 427 号）的有关规定进行处罚：（一）擅自设立行政事业性收费项 15 目的；（二）擅自将政府性基金转为行政事业性收费的；……（四）继续收取已明令取 消、停止执行的行政事业性收费项目或变更名称继续收取的。” ◆3.2 违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限 【常见表现形式】 3.2.1 擅自改变政府性基金收费范围、标准、对象和期限 3.2.2 擅自改变行政事业性收费范围、标准、对象和期限 3.2.3 擅自改变罚没收入收费范围、标准、对象和期限 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十五条 预算收入征收部门，必须依照法律、 行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定， 擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入，不得截留、占用或者挪用预算收入。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十五条 ……各项预算收入的减 征、免征或者缓征，必须按照有关法律、行政法规和财政部的有关规定办理。任何单 位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收入。” （3）财政部《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80 号）“第二十一条 除法律、行政法规和中共中央、国务院或者财政部规定外，其他任何部门、单位和地方 各级人民政府均不得批准设立或者征收政府性基金，不得改变征收对象、调整征收范围、 标准及期限，不得减征、免征、缓征、停征或者撤销政府性基金，不得以行政事业性收 费名义变相设立政府性基金项目。” （4）发展改革委 财政部《行政事业性收费标准管理暂行办法》（发改价格〔2006〕 532 号）“第四条 收费标准实行中央和省两级审批制度。国务院和省、自治区、直辖市 人民政府（以下简称“省级政府”）的价格、财政部门按照规定权限审批收费标准。 中央有关部门和单位（包括中央驻地方单位，下同），以及全国或区域（跨省、自 治区、直辖市）范围内实施收费的收费标准，由国务院价格、财政部门审批。其中，重 要收费项目的收费标准应由国务院价格、财政部门审核后报请国务院批准。 16 除上款规定的其他收费标准，由省级政府价格、财政部门审批，并于批准执行之日 起 30 日内报国务院价格、财政部门备案。其中，重要收费项目的收费标准应由省级价 格、财政部门审核后报请省级政府批准。” （5）财政部《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》 （财 预字〔1995〕27 号）“一、关于行政性收费收入、罚没收入的管理与缴纳……（五） 各有关部门要进一步加强对行政性收费和罚没收入的收缴管理工作，任何部门和单位均 不得随意调整收费、罚款的范围和比例。” （6）财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53 号）“严禁 各地区、各部门越权审批行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征 收标准。……三是规范收费基金征收行为。符合国家规定审批程序批准设立的行政事业 性收费和政府性基金，必须严格按照规定范围和标准及时足额征收。未经财政部和省、 自治区、直辖市财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费。 ” （7）《中华人民共和国行政许可法》“第五十九条 行政机关实施行政许可，依照 法律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费。” 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： …… （二）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限； ……” *（2）国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行 规定》“第六条 违反规定，擅自变更行政事业性收费或者罚没范围、标准的，对直接 负责的主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职 处分。” 17 * （3 ）发展改革委 财政部《行政事业性收费标准管理暂行办法》（发改价格 〔2006〕532 号）“第三十三条 收费单位违反本办法规定，具有下列情形之一的，由各 级价格、财政部门按照职责分工责令其改正，并按有关规定予以处罚。 （一）自行提高收费标准、延长收费时限、增加收费频次等违规乱收费的； （二）继续收取已明令取消或停止执行的收费标准的； （三）未按规定向社会公示收费项目、收费标准收费的； ……” *（4）财政部 发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综 〔2004〕100 号）“第三十六条 除法律、行政法规另有规定外，收费单位违反本办法规 定，具有下列情形之一的，由财政、价格主管部门按照各自职责分工责令其改正，补收 应当收取的收费款项： …… （四）擅自缩小收费范围、缩短收费期限的； （五）擅自减征、免征、缓征收费的； ……” *（5）财政部《政府性基金管理暂行办法》（财综〔2010〕80 号）“第三十六条 对违反本办法规定设立、征收、缴纳、管理和使用政府性基金等行为，依照《财政违法 行为处罚处分条例》（国务院令第 427 号）等国家有关规定追究法律责任。” ◆3.3 自定政策违规缓收、减免财政收入 【常见表现形式】 3.3.1 自定政策违规减免税收收入 3.3.2 自定政策违规减免行政事业性收费 3.3.3 自定政策违规减免土地出让金等政府性基金 3.3.4 自定政策违规减免其他财政收入 【定性依据】 18 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十五条 预算收入征收部门，必须依照法律、 行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。不得违反法律、行政法规规定， 擅自减征、免征或者缓征应征的预算收入……” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十五条 ……各项预算收入的减 征、免征或者缓征，必须按照有关法律、行政法规和财政部的有关规定办理。任何单 位和个人不得擅自决定减征、免征、缓征应征的预算收入。” （3）《中华人民共和国税收征收管理法》“第三条 税收的开征、停征以及减税、 免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的 行政法规的规定执行。 任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收开征、停征 以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的决定。” “第三十三条 减税、免税的申请须经法律、行政法规规定的减税、免税审查批准 机关审批。地方各级人民政府、各级人民政府主管部门、单位和个人违反法律、行政法 规规定，擅自作出的减税、免税决定无效，税务机关不得执行，并向上级税务机关报 告。” （4）国务院《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》（国发〔1998〕4 号） “一、严格执行国家税法和税收管理权限的有关规定。中央税、共享税以及地方税的立 法权都集中在中央，各地区、各部门不得越权批准减免税收、缓缴税和豁免欠税。除屠 宰税、筵席税、牧业税的管理权限已明确下放到地方外，其他税种的管理权全部集中在 中央，地方政府不得在税法明确授予的管理权限之外，擅自更改、调整、变通国家税法 和税收政策……” （5）财政部《关于下达行政性收费、罚没收入实行预算管理实施办法的通知》 （财 预字〔1995〕27 号）“一、关于行政性收费收入、罚没收入的管理与缴纳……（五） 各有关部门要进一步加强对行政性收费和罚没收入的收缴管理工作，任何部门和单位均 不得随意调整收费、罚款的范围和比例。在坚决纠正、禁止乱收费、滥罚款的同时，对 按有关法律和法规应该收缴的行政性收费和罚没收入应做到应收尽收。” （6）财政部《关于加强政府非税收入管理的通知》（财综〔2004〕53 号）“二、 19 （一）……三是规范收费基金征收行为。符合国家规定审批程序批准设立的行政事业性 收费和政府性基金，必须严格按照规定范围和标准及时足额征收。未经财政部和省、自 治区、直辖市财政部门批准，执收单位不得减免行政事业性收费；未经国务院或财政部 批准，执收单位不得减免政府性基金。” 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： …… （四）缓收、不收财政收入； ……” *（2） 《中华人民共和国税收征收管理法》“第八十四条 违反法律、行政法规的规 定，擅自作出税收的开征、停征或者减税、免税、退税、补税以及其他同税收法律、行 政法规相抵触的决定的，除依照本法规定撤销其擅自作出的决定外，补征应征未征税款， 退还不应征收而征收的税款，并由上级机关追究直接负责的主管人员和其他直接责任人 员的行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” *（3）国务院《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》 （国发〔1998〕4 号） “三、坚持依法治税，加强减免税管理。减免税收必须依照税法规定执行，任何超越税 法和税收管理权限规定的减免税必须立即纠正。对地方税的减免，也要在中央授权的范 围内办理，不得自立章程，自行其事。凡未经批准擅自减免税收的，一经查出，除纳税 人如数补缴税款外，还要追究当事人和主管领导的责任。” *（4）国务院《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行 规定》“第十二条 不履行行政事业性收费、罚没职责，应收不收、应罚不罚，经批评 教育仍不改正的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告处分；情节严重 的，给予记过或者记大过处分。” 20 ◆3.4 自定政策违规返还财政收入 【常见表现形式】 3.4.1 自定政策先征后返税收收入 3.4.2 自定政策先征后返土地出让金等非税收入 3.4.3 自定政策向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用 【定性依据】 （1）国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》 （国发〔2000〕2 号）“一、坚持依法治国，依法行政。各地区、各部门不得以先征后返或其他减免税手 段吸引投资，更不得以各种方式变通税法和税收政策，损害税收的权威……各地区自行 制定的税收先征后返政策，自 2000 年 1 月 1 日起一律停止执行。 二、各级地方人民政府一律不得自行制定税收先征后返政策。” （2）国务院办公厅 《关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》（国办发 〔2006〕 100 号）“任何地区、部门和单位都不得以‘招商引资’ 、‘旧城改造’、‘国有企业改 制’等各种名义减免土地出让收入，实行‘零地价’，甚至‘负地价’ ，或者以土地换项 目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。” （3）财政部 国土资源部 人民银行《国有土地使用权出让收支管理办法》（财综 〔2006〕68 号）“第十条 任何地区、部门和单位都不得以招商引资、旧城改造、国有 企业改制等各种名义减免土地出让收入，实行零地价，甚至负地价，或者以土地换项目、 先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入。” （4）《中华人民共和国行政许可法》“第五十九条 行政机关实施行政许可，依照法 律、行政法规收取费用的，应当按照公布的法定项目和标准收费；所收取的费用必须全 部上缴国库，任何机关或者个人不得以任何形式截留、挪用、私分或者变相私分。财政 部门不得以任何形式向行政机关返还或者变相返还实施行政许可所收取的费用。” 【处理处罚依据】 21 *（1）国务院《关于纠正地方自行制定税收先征后返政策的通知》（国发〔2000〕2 号）“三、各省（自治区、直辖市）人民政府要认真贯彻落实本通知精神，对本地区纠 正自行制定税收先征后返政策的情况进行认真督查。凡拒不纠正继续擅自保留的，中央 将相应扣减对该地区的转移支付和专项补助，并追究有关人员的责任。” *（2）国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》 （国发〔2006〕31 号）“五、 建立工业用地出让最低价标准统一公布制度……低于最低价标准出让土地，或以各种形 式给予补贴或返还的，属非法低价出让国有土地使用权的行为，要依法追究有关人员的 法律责任。” ◆3.5 隐瞒、截留财政收入 【常见表现形式】 3.5.1 财政收入执收部门隐瞒应当上缴的财政收入 3.5.2 财政收入执收部门滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入 3.5.3 财政部门将应当纳入国库核算的财政收入通过财政专户核算收支 3.5.4 财政部门将应当纳入国库核算的财政收入另设账套核算收支 3.5.5 财政部门未按规定将原在预算外管理的收入纳入预算 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十五条 预算收入征收部门，必须依照法律、 行政法规的规定，及时、足额征收应征的预算收入。” “第四十六条 有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照法律、行政法规和国 务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额地上缴国家金库（以下简称国 库） ，不得截留、占用、挪用或者拖欠。” “第五十条 各部门、各单位应当加强对预算收入和支出的管理，不得截留或者动 用应当上缴的预算收入，也不得将不应当在预算内支出的款项转为预算内支出。 ” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十五条 各级财政、税务、海关等 预算收入征收部门，必须依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定，积极组织预算 22 收入，按照财政管理体制的规定及时将预算收入缴入中央国库和地方国库，未经批准， 不得将预算收入存入在国库外设立的过渡性账户。” “第三十六条 一切有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照有关法律、行政 法规和财政部的有关规定，将应当上缴的预算收入，按照规定的预算级次、预算科目、 缴库方式和期限缴入国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。” （3）财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预 〔2010〕88 号）“四、其他事项……（四）地方各级财政部门要按照国务院关于把政 府所有收支全部纳入预算管理的规定，在 2011 年 1 月 1 日以前将全部预算外收入纳入 预算管理。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第四条 财政收入执收单位及其工作人员有下列 违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上 缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节 严重的，给予开除处分： （一）隐瞒应当上缴的财政收入； （二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入； （三）坐支应当上缴的财政收入； …… 第五条 财政部门、国库机构及其工作人员有下列违反国家有关上解、下拨财政资 金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给 予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： …… （四）将应当纳入国库核算的财政收入放在财政专户核算； ……” 23 ◆3.6 虚增、虚减财政收入 【常见表现形式】 3.6.1 通过虚假征收税款、非税收入等方式虚增财政收入 3.6.2 通过预征下年度税款、非税收入等方式人为调增当年财政收入 3.6.3 通过应退未退税收、应征不征税收或非税收入等方式人为调节当年财政收入 3.6.4 通过挂暂存款方式虚减财政收入 3.6.5 税务部门、非税收入执收单位设立过渡户截留、坐支应当上缴的税收收入或 非税收入 3.6.6 违规在公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算之间调入调出， 人为调节某类预算的收入 3.6.7 通过虚假支出后再转为收入的“空转”等方式虚增财政收入 【定性依据】 （1）《中华人民共和国税收征收管理法》“第二十八条 税务机关依照法律、行政 法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前 征收、延缓征收或者摊派税款。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十七条 不得把本年度的收入和支 出列为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入和支出列为本年度的收入和支出；不 得把预算内收入和支出转为预算之外，不得随意把预算外收入和支出转为预算之内。” （3）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第十一条 总预 算会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，如实反映财政收支执行情况和结果。” “第四十五条 对于已入库的预算收入和其他财政收入的退库，要严格把关，强化 监督。凡不属于国家规定的退库项目，一律不得冲退预算收入。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 24 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： （一）虚增、虚减财政收入或者财政支出； ……” ◆3.7 未按规定从土地出让收益中足额计提专项资金 【常见表现形式】 3.7.1 未按规定从土地出让收益中足额计提教育资金 3.7.2 未按规定从土地出让收益中足额计提廉租住房保障资金 3.7.3 未按规定从土地出让收益中足额计提农田水利建设资金 3.7.4 未按规定从土地出让收益中足额计提农业土地开发资金 【定性依据】 （1）财政部 教育部《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》（财 综〔2011〕62 号）“一、统一计提教育资金口径，增设科目单独核算。从 2011 年 1 月 1 日起，各省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称各地区）所辖市、县（区）， 统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地使用权取得的 土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、土地开发支出、 计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征地农民原有生活 水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业务费、缴纳新增 建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作为计提教育资金的土地出让收益口径， 严格按照 10%的比例计提教育资金。” （2）财政部《廉租住房保障资金管理办法》（财综〔2007〕64 号）“第六条 廉租 住房保障资金来源于下列渠道……（二）从土地出让净收益中按照不低于 10%的比例安 排用于廉租住房保障的资金。” 25 （3）财政部 水利部《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通 知》 （财综〔2011〕48 号）“一、统一从土地出让收益中计提农田水利建设资金的口径。 从 2011 年 7 月 1 日起，各省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称各地区）所辖 市、县（区），统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土 地使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、 土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征 地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业 务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作为计提农田水利建设资 金的土地出让收益口径，严格按照 10%的比例计提农田水利建设资金。” （4）财政部 国土资源部《用于农业土地开发的土地出让金收入管理办法》（财综 〔2004〕49 号）“第二条 土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直 辖市及计划单列市人民政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的 15%确定。” 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行 部门及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的,责令改正,追回有 关款项,限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负 责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降 级处分;情节严重的,给予撤职处分: …… （七）其他违反国家有关预算管理规定的行为。” *（2）财政部 教育部《关于从土地出让收益中计提教育资金有关事项的通知》 （财 综〔2011〕62 号）“五、抓紧制定具体实施办法，加强教育资金监督管理……对于不 按照本通知规定计提、使用和管理教育资金的，要严格按照《财政违法行为处罚处分条 例》 （国务院令第 427 号）有关规定进行处理。” *（3）财政部《廉租住房保障资金管理办法》（财综〔2007〕64 号）“第二十七条 26 各级财政部门要加强对廉租住房保障资金筹集和使用情况的监督检查。对于不按照规定 筹集、安排使用和管理廉租住房保障资金的，要严格按照《财政违法行为处罚处分条例》 （国务院令第 427 号）等有关规定进行处理，并依法追究有关责任人员的行政责任。构 成犯罪的，依法追究刑事责任。” *（4）财政部 水利部《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的 通知》（财综〔2011〕48 号）“五、加强农田水利建设资金的监督管理……对于不按照 本通知规定计提、使用和管理农田水利建设资金的，要严格按照《财政违法行为处罚处 分条例》 （国务院令第 427 号）有关规定进行处理。” *（5）国务院《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发 〔2004〕8 号）“四、关于用于农业土地开发的土地出让金的监督 各省、自治区、直 辖市及计划单列市人民政府要加强对用于农业土地开发的土地出让金收缴的监督，保证 土地出让金专户资金优先足额划入用于农业土地开发的资金专账……财政部、国土资源 部要会同监察部、审计署等部门加强对用于农业土地开发的土地出让金收缴、使用和管 理情况进行监督检查，对检查出的问题要及时采取措施予以纠正。” ◆3.8 向企业乱收费、乱摊派、乱罚款 【常见表现形式】 3.8.1 向企业摊派、索要赞助和无偿占用企业的财物 3.8.2 向企业强买强卖，强制企业接受指定服务，从中牟利 3.8.3 在公务活动中通过中介组织对企业进行收费 3.8.4 将应由企业自愿接受的咨询、信息、检测、商业保险等服务变为强制性服务， 强行收费 3.8.5 要求企业在其指定的媒介上发布广告 3.8.6 强制企业订购书报刊物、音像制品等 3.8.7 机关、事业单位及其工作人员到企业报销各种费用 3.8.8 未经法定程序批准设立面向企业的收费项目 27 【定性依据】 （1）中共中央 国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》 （中发〔1997〕14 号）“二、……凡利用行政权力和垄断地位强行进行的经营服务性 收费，属于乱收费行为，要一律严肃查处。 ” “五、严格执行国家规定，坚决做到令行禁止。严禁擅自设立行政事业性收费、罚 款、集资、基金项目；严禁擅自提高收取标准，扩大收取范围；严禁向企业摊派、索要 赞助和无偿占用企业的人财物；严禁向企业强买强卖，强制企业接受指定服务，从中牟 利；严禁在公务活动中通过中介组织对企业进行收费；严禁将应由企业自愿接受的咨询、 信息、检测、商业保险等服务变为强制性服务，强行收费；严禁强制企业参加不必要的 会议、培训、学术研讨、技术考核、检查评比和学会、协会、研究会等；严禁强行向企 业拉广告，强制企业订购书报刊物、音像制品等；严禁机关、事业单位及其工作人员到 企业报销各种费用。” （2）国务院《关于坚决制止向企业乱摊派的通知》（国发〔1986〕49 号）“一、 各级人民政府、各部门，各行政、事业单位，各团体以及街道等基层组织，都不准以任 何借口、任何形式向企业摊派。 （一）不准以兴办市政建设和城市公用设施为名，向企业摊派费用（包括实物等， 下同）。 （二）不准以经费不足为名，向企业摊派办公费、管理费、交通工具购置费和其他 费用；不准巧立名目向企业摊派，为本单位搞福利、发奖金、建宿舍和办公楼。 （三）不准以召开会议和举办各种活动为由，向企业摊派活动经费和伙食补贴费等。 （四）不准借举办文体娱乐活动，发行报刊、拍摄电影电视为名或以“赞助” 、“资 助” 、“捐献”等名目向企业摊派费用。 （五）各种协会、学会、研究会、基金会等社会、群众团体，除国家规定的经费来 源外，不准向企业摊派各种费用。 除国家法律、行政法规和国务院另有规定者外，任何单位不得向企业集资。 个别特殊项目确有必要由企业负担某些费用的，要经省、自治区、直辖市人民政府 或国务院主管部门核报国家经委，由国家经委会同审计署、财政部审批，并明确规定经 28 费的限额和使用范围。其中重大项目，要报国务院批准。” （3）中央办公厅 国务院办公厅《党政机关公务用车配备使用管理办法》（中发 〔2011〕2 号） “第十七条 党政机关不得对外出租出借公务用车，不得借用、占用下属 单位或者其他单位车辆，不得接受企业捐赠车辆。 ” （4）财政部 发展改革委《行政事业性收费项目审批管理暂行办法》（财综〔2004〕 100 号）“第九条 ……省级单位、省以下单位申请设立专门面向企业的收费项目，应当 向省级财政、价格主管部门提出书面申请，经省级财政、价格主管部门审核后报省级政 府审批，省级政府在审批之前应当按照中发〔1997〕14 号文件的规定征得财政部和发 展改革委同意……” （5）发展改革委《关于治理规范经营服务性收费的通知》（发改价格﹝2010﹞877 号）中“一、治理规范的政策措施……（一）坚决取缔各种乱收费。根据《价格法》和 国务院有关收费管理规定，下列收费行为一律取缔：……5、违反法律法规规定，强制 企业到指定机构接受检测、代理、查询等服务并收费的；6、其他乱收费行为。” 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： （一）违反规定设立财政收入项目； ……” *（2）中共中央 国务院《关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决 定》 （中发〔1997〕14 号）“一、坚决取消不符合规定的向企业的行政事业性收费、罚 款、集资、基金项目和各种摊派。……” “六、加强监督检查，加大执法力度。要组织力量对重点地区、部门和单位进行重 点检查和审计。各级经贸、计划(物价)、财政、监察、纠风、审计等有关部门要建立举 报制度，并设立联系点。任何单位和个人都有权举报向企业乱收费、乱罚款和各种摊派 29 等行为。有关部门受理举报后，要认真进行调查处理。对于造成恶劣影响和严重后果的 重大案件，要追究主要负责人和当事人的责任，根据情节轻重给予相应的党纪政纪处分， 触犯刑律的要移交司法机关依法处理。对于顶风作案和打击报复举报人或刁难企业的， 要依法从重处理，决不姑息。” 四、违反支出预算执行规定的行为 ◆4.1 虚减财政支出 【常见表现形式】 4.1.1 将实际已经发生的支出挂“暂付款”科目，人为调减当年财政支出 4.1.2 转移支付补助通过专户核算，未列为本级支出 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十七条 政府财政部门、各部门、 各单位……不得把本年度的收入和支出转为下年度的收入和支出，不得把下年度的收入 和支出列为本年度的收入和支出；……决算各项数字应当以经核实的基层单位汇总的 会计数字为准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。” （2）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第十一条 总预 算会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，如实反映财政收支执行情况和结果。” （3）财政部《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》（财预 〔2010〕88 号）“为贯彻落实全国人大和国务院有关规定，决定从 2011 年 1 月 1 日起， 将按预算外资金管理的收入（不含教育收费，以下简称预算外收入）全部纳入预算管理。 …… 四、……（四）地方各级财政部门要按照国务院关于把政府所有收支全部纳入预算 管理的规定，在 2011 年 1 月 1 日以前将全部预算外收入纳入预算管理。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 30 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： （一）虚增、虚减财政收入或者财政支出； ……” ◆4.2 虚增财政支出 【常见表现形式】 4.2.1 国库资金列支后转入财政专户，当年未实际支出 4.2.2 国库资金列支后挂“暂存款”科目，当年未实际支出 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十七条 各级政府财政部门必须依照法律、 行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出 的管理和监督。……” （2）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第十一条 总预 算会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，如实反映财政收支执行情况和结果。” （3）财政部《关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办〔2011〕1 号） “五、切实加强总预算会计管理……禁止违规采取‘以拨作支’方式将库款转入财政专 户。” （4）财政部《关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》 （财预〔2010〕383 号） “六、加强国库资金管理。……要防止为压缩结余结转资金‘以拨作支’，将国库资金 调入财政专户等不规范做法，确保财政资金切实发挥效益。” （5）财政部《关于进一步加强地方财政结余结转资金管理的通知》（财预〔2013〕 372 号）“（七）继续清理整顿财政专户。严格执行国库集中支付管理规定，除依照法 律法规和国务院、财政部规定纳入财政专户管理的资金外，预算安排的资金应全部实行 31 国库集中支付制度，不得转入财政专户，坚决杜绝违规采取“以拨作支”方式将库款转 入财政专户、虚列支出、挤占挪用资金等行为。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： （一）虚增、虚减财政收入或者财政支出； ……” ◆4.3 违反规定扩大开支范围、提高开支标准 【常见表现形式】 4.3.1 超出国家规定的开支对象或开支事项列支有关费用 4.3.2 超出预算资金支出科目核算内容的规定列报支出 4.3.3 超出专项资金核算内容的规定列报支出 4.3.4 超出项目预算开支事项的范围列报支出 4.3.5 擅自向非预算单位拨付用于基本支出的一般性财政资金 4.3.6 超出国家规定的开支标准列支有关费用 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十七条 各级政府、各部门、各单位的支出 必须按照预算执行。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十八条 各级政府、各部门、各单 位应当加强对预算支出的管理，严格执行预算和财政制度，不得擅自扩大支出范围、提 高开支标准。” 32 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反规定 使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开 除处分： …… （四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准； ……” ◆4.4 挪用财政资金 【常见表现形式】 4.4.1 将预算安排的项目资金用于基本支出 4.4.2 将预算安排的公用经费用于人员经费 4.4.3 将具有限定用途的专项转移支付资金用于其他方面支出 【定性依据】 《中华人民共和国预算法实施条例》“第六十二条 各部门、各单位的预算支出， 必须按照本级政府财政部门批复的预算科目和数额执行，不得挪用；确需作出调整的， 必须经本级政府财政部门同意。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反规定 使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金， 33 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开 除处分： …… （二）截留、挪用财政资金； ……” ◆4.5 骗取财政资金 【常见表现形式】 4.5.1 虚报业务量、工程量等，骗取财政资金 4.5.2 编造虚假资质等，骗取财政资金 4.5.3 编造虚假财务资料，骗取财政资金 4.5.4 编造虚假银行对账单、私刻公章，骗取财政资金 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十七条 各级政府财政部门必须依照法律、 行政法规和国务院财政部门的规定，……加强对预算支出的管理和监督。” （2）《中华人民共和国会计法》“第九条 各单位必须根据实际发生的经济业务事 项进行会计核算，填制会计凭证，登记会计账簿，编制财务会计报告。任何单位不得以 虚假的经济业务事项或者资料进行会计核算。” （3）财政部《中央本级项目支出预算管理办法》（财预﹝2007﹞38 号）“第十八 条……（四）……项目申报材料的内容必须真实、准确、完整。 ” （4）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013 年发展改革 委第 3 号令） “第十二条 ……项目汇总申报单位应当对资金申请报告是否符合有关政策 要求、项目审批（核准、备案）是否符合有关规定等进行严格审查，对审查结果和申报 材料的真实性、合规性负责。 ” （5）财政部或中央主管部门、地方政府及其主管部门关于申请专项财政资金的申 34 报审核规定。 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反 规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政 资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的， 给予开除处分： （一） 以虚报、冒领等手段骗取财政资金； …… （五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。” （2）《财政违法行为处罚处分条例》“第十四条 企业和个人有下列行为之一的， 责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收 违法所得，并处被骗取有关资金 10％以上 50％以下的罚款或者被违规使用有关资金 10 ％以上 30％以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处 3000 元以上 5 万元以下的罚款： （一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、 国际金融组织贷款； …… （四）其他违反规定使用、骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、 国际金融组织贷款的行为。” *（3）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013 年发展改革 委第 3 号令）“第二十八条 项目汇总申报单位对项目单位的资金申请报告审查不严、 造成投资补助和贴息资金损失的，发展改革委可根据情节，在一定时期和范围内不再受 理其报送的资金申请报告。项目汇总申报单位指令或授意项目单位提供虚假情况、骗取 投资补助和贴息资金的，发展改革委五年之内不再受理其报送的资金申请报告。 第二十九条 项目单位有下列行为之一的，发展改革委责令其限期整改，采取措施 35 核减、收回或者停止拨付投资补助和贴息资金，并可以根据情节轻重提请或者移交有关 机关依法追究有关责任人的行政或者法律责任：（一）提供虚假情况，骗取投资补助和 贴息资金的；（二）违反程序未按要求完成项目前期工作的；（三）转移、侵占或者挪 用投资补助和贴息资金的；（四）擅自改变主要建设内容和建设标准的；（五）无正当 理由未及时建设实施的（六）拒不接受依法进行的稽察或者监督检查的；（七）其他违 反国家法律法规和本办法规定的行为。” *（4）个人涉嫌诈骗财政资金犯罪或伪造证件印章犯罪的，可参阅《刑法》第二百 六十六条、第二百八十条等条款。 ◆4.6 滞留应当下拨的财政资金 【常见表现形式】 4.6.1 财政部门滞留应下拨预算单位财政资金 4.6.2 预算单位向具体用款单位拨款不及时，滞留财政资金 4.6.3 财政部门滞留应向下级财政拨付的财政专项资金 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十七条 各级政府财政部门必须依照法律、 行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出 的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。” （2）财政部《财政总预算会计制度》 （财预字〔1997〕287 号）“第二十一条…… 三、根据年度预算或季度分月用款计划拨付资金。” （3）财政部《中央对地方专项拨款管理办法》 （财预〔2000〕128 号）“第十一条 各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）接到财政部下达的专项拨款后，应按 财政部规定的专项拨款用途、对象，及时向下分配，不得挤占挪用，不得任意改变和扩 大使用范围，不得变更预算支出科目。应由地方安排配套资金的，应该足额安排。” 【处理处罚依据】 36 《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反规定 使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开 除处分： …… （三）滞留应当下拨的财政资金； ……” 五、违反财政结转结余管理规定的行为 ◆5.1 无项目结转预算指标 【常见表现形式】 5.1.1 无项目结转预算指标，少计决算报表净结余 5.1.2 结转下年的预算指标仅列出支出方向，未列报到具体项目，少计决算报表净 结余 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第六十条 编制决算草案，必须符合法律、行政 法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。” （2）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第十一条 总预 算会计核算应当以实际发生的经济业务为依据，如实反映财政收支执行情况和结果。” “第六十三条 各级总预算会计报表要做到数字正确，报送及时，内容完整。 ” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 37 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （二）违反规定编制、批复预算或者决算； ……” ◆5.2 项目结转时间超过规定时限 【常见表现形式】 5.2.1 地方本级财政安排的项目，结转时间超过一年未收回总预算 5.2.2 上级财政安排的专项转移支付项目连续结转两年及以上，未收回总预算 【定性依据】 （1）财政部《关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》 （财预〔2010〕383 号） “二、对本级财政预算安排形成的结转项目，经清理确认属于已无法支出或无需支出的， 要通过调减项目预算等方式，将资金收回总预算统筹管理；超过预算确定期限一年以上 的，原则上也要收回总预算；…… 三、对部门结余资金，要在编制年度部门预算时统筹安排使用。对部门结转资金， 要督促部门加快支出进度。对部门结转超过预算确定期限一年以上的项目，财政部门要 商相关部门通过调减部门预算等方式将资金收回本级预算。” （2）财 政 部 《 关 于 进 一 步 加 强 地 方 财 政 结 余 结 转 资 金 管 理 的 通 知 》 （ 财 预 ﹝2013﹞372 号）“（五）进一步强化财政结余结转资金管理。加大对财政结余结转资 金的统筹使用力度，对地方本级财政预算安排形成的结转项目，结转年度超过一年的， 一律收回同级财政总预算统筹安排。对上级专项转移支付安排形成的结转项目，其资金 管理办法有具体规定的，按规定执行；未作具体规定且连续结转两年及以上的，一律收 回资金使用方本级财政总预算统筹安排。” （3）财政部《关于进一步加强中央建设投资预算执行管理的通知》（财建 ﹝2009﹞549号）“三 ……一是对已经安排但长期不能执行的项目预算，要协商相关部 38 门调整项目投资计划，财政部门相应调整项目资金预算。二是对预算执行进度慢、延续 结转资金较多的项目或单位，要采取控制措施，加大督促核查预算执行的力度；对项目 预算当期执行确有困难的部分，要协商相关部门，实行调减，收回中央投资；对后续新 安排的上述项目投资计划，一律暂不下达项目资金预算。今后视项目建设进度需要，在 基建支出总预算内，办理项目资金预算调整手续。 ” ◆5.3 财政结余资金动用权限不合规 【常见表现形式】 5.3.1 财政动用的上一年度结余资金未纳入当年向人大报告的预算 5.3.2 未经同级人大或人大常委会批准，财政批复部门预算动用上一年度结余 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第三十九条 中央预算由全国人民代表大会审查 和批准。地方各级政府预算由本级人民代表大会审查和批准。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第十八条 中央预算的编制内容： (二) 上一年度结余用于本年度安排的支出。” “第十九条 地方各级政府预算的编制内容：（二）上一年度结余用于本年度安排 的支出。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的，责令改正，追回有关款 项，限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 处分；情节严重的，给予撤职处分： …… （二）违反规定编制、批复预算或者决算； 39 ……” 六、违反国库管理规定的行为 ◆6.1 违反规定开设和管理财政资金专户 【常见表现形式】 6.1.1 违反规定开设财政资金专户 6.1.2 未按规定对财政资金专户实行归口统一管理 6.1.3 未按规定清理财政资金专户 6.1.4 财政资金专户开户银行选择与管理不规范 【定性依据】 （1）财政部《财政总预算会计管理基础工作规定》（财库〔2012〕1 号）“第十七 条 各级财政部门应当严格按照国家有关规定设置财政专户，规范财政专户的开立、变 更和撤销等工作： （一）财政部门开立财政专户应当按规定办理审批手续； （二）选择财政专户开户银行应当遵循公开、公平、公正原则，综合考量银行资质、 偿债能力、盈利能力、运营情况、内部控制水平、信息化管理水平及服务水平等因素后 确定，严格规范选择开户银行的审批程序，建立领导班子集体决策制度，有条件的应通 过招标方式确定； （三）财政部门应当与财政专户开户银行签订规范的账户管理协议，明确双方权利 和义务； （四）财政专户相关信息发生变更，财政部门应当按规定办理变更手续并进行备案； （五）财政部门撤销财政专户应当按规定及时办理撤销手续并进行备案。 ” （2）财政部 人民银行《财政国库管理制度改革试点方案》 （财库〔2001〕24 号） “三、财政国库管理制度改革的主要内容……（一）建立国库单一账户体系。1.国库单 一账户体系的构成。（1）财政部门在中国人民银行开设国库单一账户，按收入和支出设 置分类账，收入账按预算科目进行明细核算，支出账按资金使用性质设立分账册。（2） 40 财政部门按资金使用性质在商业银行开设零余额账户；在商业银行为预算单位开设零余 额账户。 （3）财政部门在商业银行开设预算外资金财政专户，按收入和支出设置分类账。 （4）财政部门在商业银行为预算单位开设小额现金账户。（5）经国务院和省级人民政 府批准或授权财政部门开设特殊过渡性专户（以下简称特设专户）。建立国库单一账户 体系后，相应取消各类收入过渡性账户。预算单位的财政性资金逐步全部纳入国库单一 账户管理。” （3）财政部《关于加强与规范财政资金专户管理的通知》 （财办〔2006〕12 号）“一、 加强与规范财政资金专户管理的基本原则。各级财政部门为核算具有专项用途的财政资 金，在商业银行及其他金融机构开设的资金账户，均属于应当加强规范与管理的范围。 各级财政部门应对本级开设的财政资金专户进行认真清理、整顿，并按照以下原则进一 步加强管理。 （一）归口统一管理。各级财政部门应当加强内部协调，尽快将各类财政资金专户 （包括预算内、预算外以及其他财政专户）统一归口到同级财政国库部门管理，财政国 库部门要主动沟通、协商，及时办理专户管理交接手续。 （二）严格按程序开设专户。各类财政资金专户的开设，应当按照财政部门内部审 核程序，经财政国库部门核准后办理，凡未按规定程序开设的财政资金专户，一律撤销。 （三）同类专户归并。各级财政部门应对本级开设的财政资金专户进一步清理、归 并，属于同一性质或相似性质的资金专户应予以合并，进行分账核算，并将待撤销专户 内资金按规定划转，及时办理撤户手续。 （四）慎重选择开户银行。为确保财政资金运行的安全、高效，原则上各级财政国 库部门应在当地国有、国有控股银行开立财政资金专户。在保证资金安全的前提下，也 可以采取招标等方式选择财政资金专户的开户银行。 二、财政资金专户设置的具体要求 …… （二）上述相关文件正在执行中，可根据本地区实际情况，按规定设置相关的财政 资金专户。同一性质或相似性质的专项资金开设多个财政资金专户的，应进行归并，实 行分账核算。 41 …… （五）各级财政部门需新增专户的，按照以下程序办理。……地方省级财政部门需 开设新的财政资金专户以及要求省级以下财政部门开设相关专户的，比照财政部新增财 政资金专户程序办理。凡未按上述规定程序办理或履行规定程序但未得到批准的，一律 不得开设新的财政资金专户。” （4）财政部《关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办〔2011〕1 号） “四、严格规范财政专户和预算单位银行账户管理 各级财政部门要抓紧开展对财政专户自查自清工作，凡是没有国务院、财政部、省 级人民政府和省级财政部门有效文件依据的财政专户，要全部予以撤销；凡是属于同类 或相似资金性质的财政专户，要按规定合并到一个财政专户分账核算；凡是一年内没有 发生资金往来业务的专户，要立即办理撤户手续，专户资金余额应按规定转入国库或在 其他财政专户中分账核算。……分散在财政相关职能部门管理的财政专户，必须在 2011 年底前全部转归到财政国库部门统一管理；地方各级财政部门要制定财政专户归 口管理的工作计划，明确工作任务，落实工作责任，确保按时完成归口管理工作。要强 化预算单位银行账户管理，撤并违规开设和多头开设的银行账户，完善预算单位银行账 户开立、变更、撤销的财政审批备案制度。……要规范财政专户和预算单位银行账户开 户银行的选择方式，应当实行招投标的要坚决采用招投标方式。 ” （5）财政部 《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》 （财办 〔2011〕 19 号）“一、规范各类账户管理 加强财政专户管理。地方各级财政部门要按照《财政 部关于清理整顿地方财政专户的通知》（财库〔2011〕1 号）要求，切实做好地方财政 专户清理整顿工作，对没有国务院、财政部、省级人民政府和省级财政部门四类有效文 件依据开设的专户一律予以撤销，对同类性质多头开设的专户予以归并，对一年内没有 业务往来的财政专户予以撤并。各级财政部门要进一步规范财政专户开立、变更、撤销 等审批管理程序，对违规开设财政专户的，要追究责任；将财政专户统一转归财政国库 机构管理，并明确相关业务管理机构的职责分工；制定国库与财政专户之间资金调度、 资金运行内控管理、档案资料保管以及定期检查报告等制度，形成有效的监督制约机制 和财政专户管理的长效机制。 42 …… 规范代理银行选择方式。各级财政部门要按照‘集体决策、公平公开、确保安全、 廉政高效’的原则，择优选择代理银行。国库集中收付代理银行的选择，原则上应实行 招投标方式。财政专户开户银行的选择，要综合考虑银行资质、偿债能力、盈利能力、 运营情况及内部控制水平、信息化管理水平、服务水平等因素确定，严格规范选择代理 银行的审批程序，建立领导班子集体决策制度，增强公开性和透明度，有条件的可实行 招投标方式。预算单位开户银行的选择，也要遵循上述原则。” ◆6.2 违反规定退付国库库款 【常见表现形式】 6.2.1 未经财政部门审批签章，受理减免税退库业务 6.2.2 违规将上级财政收入在本级财政退库 6.2.3.违规办理行政性收费收入、罚没收入的退库 6.2.4 库款退还非申请单位或个人 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十八条……各级国库库款的支配权属于本级 政府财政部门。除法律、行政法规另有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、 单位和个人都无权动用国库库款或者以其他方式支配已入国库的库款。 ” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第四十四条 预算法第四十八条第四款 所称‘以其他方式支配已入国库的库款’，是指部门、单位和个人未经本级政府财政部 门同意，调拨、周转、冻结、扣拨、退付已入国库的库款。 第四十五条 各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、 中央和地方预算共享收入的退库，由财政部或者财政部授权的机构批准。地方预算收入 的退库，由地方政府财政部门或者其授权的机构批准。具体退库程序按照财政部的有关 规定办理。办理预算收入退库，应当直接退给申请单位或者申请个人，按照国家规定用 途使用。任何部门、单位和个人不得截留、挪用退库款项。” 43 （3）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第四十五条 各级 总预算会计应加强各项收入的管理，严格会计核算手续。…… 对于已入库的预算收入和其他财政收入的退库，要严格把关，强化监督。凡不属于 国家规定的退库项目，一律不得冲退预算收入。 属于国家规定的退库事项，按财政部规定的退库手续办理审批。” （4）《中华人民共和国国家金库条例》 （国发〔1985〕96 号） “第十七条 预算收入 的退付，必须在国家统一规定的退库范围内办理。必须从收入中退库的，应严格按照财 政管理体制的规定，从各该级预算收入的有关项目中退付。” （5）《中华人民共和国国家金库条例实施细则》（财预字〔1989〕68 号）“第二十 条 国库收纳预算收入的退付，必须在国家规定的退库项目范围内，按照规定的审批程 序办理。属于下列范围，可以办理收入退库： （一）由于对工作疏忽，发生技术性差错需要退库的； （二）改变企业隶属关系办理财务结算需要退库的； （三）企业按计划上缴税利，超过应缴数额需要退库的；按规定可以从预算收入中 退库的国营企业计划亏损补贴； （四）财政部明文规定或专项批准的其他退库项目。 凡是不符合规定的收入退库，各级财政机关、税务机关，不得办理审批手续，各级 国库对不合规定的退库有权拒绝办理。 第二十一条 预算收入的退库，由各级国库办理，国库经收处只办理库款收纳，不 办理预算收入的退付。” （6）人民银行 财政部 税务总局《关于进一步加强国库监管工作的通知》（银发 〔1998〕494 号） “四、加强库款退付和更正的管理、监督、保证财政预算资金的安全。 （一）各级预算收入退库的审批权属于本级政府财政部门。中央预算收入、中央和 地方预算共享收入的退库，由财政部或财政部授权的机构批准。地方预算收入的退库， 由地方政府财政部门或者其授权的机构批准。 （二）预算收入的退库，应当按照国家规定直接退给申请单位或申请个人。任何部 门、单位和个人不得截留、挪用退库款项。 44 （三）征收机关按照国家规定从税款中计提的代征代扣税款费用等款项，必须按照 规定的审批程序通过国库办理退库手续，不得自行从税款中抵扣。 （四）各级国库在办理退库和收入更正时，必须强调有文件依据，要有收入退还书、 收入更正通知书等凭证。各地在执行《国家税务总局关于核发税收票证统一式样的通知》 （国税发〔1998〕77 号）时，因税收收入退还书式样发生了变化，有关审批机关必须 向国库部门提供一联退库申请书，作为国库审核、办理退库的原始依据之一，并由国库 留存。 （五）凡属以下情况的，各级国库一律不予办理： 1．地方政府、地方财政部门或其他未经财政部授权的机构，要求国库办理中央预 算收入、中央与地方共享收入退库或更正的；下级地方政府财政部门或其他机构，要求 国库办理上级地方预算收入或共享收入退库、更正的； 2．退库款项退给非退库申请单位或申请个人的； 3．口头通知或电话通知，要求国库办理退库或更正的； 4．要求国库办理退库或更正，但手续不全的，如不提供有关文件或不出具有关凭 证等； 5．其他违反规定要求国库办理退库或更正的。” 【处理处罚依据】 （1）《中华人民共和国预算法》 “第七十四条 违反法律、行政法规的规定，擅自动 用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或者 追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政处 分。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第七十八条 预算法第七十四条所称‘擅 自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款’，是指：（一）预算收入征 收部门不经政府财政部门或者政府财政部门授权的机构同意退库的；……（三）经理国 库业务的银行未经有关政府财政部门同意，动用国库库款或者办理退库的……” （3）《财政违法行为处罚处分条例》“第四条 财政收入执收单位及其工作人员有 45 下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应 当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分； 情节严重的，给予开除处分： …… （五）违反规定退付国库库款或者财政专户资金； …… 第五条 财政部门、国库机构及其工作人员有下列违反国家有关上解、下拨财政资 金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给 予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： …… （三）违反规定收纳、划分、留解、退付国库库款或者财政专户资金； ……” ◆6.3 未按规定的收入预算级次、预算科目入库 【常见表现形式】 6.3.1 税务部门、财政部门、国库部门混库串库 6.3.2 隐瞒、挤占、截留上级财政收入 6.3.3 延压、占压应当上解的财政收入 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第二十三条 上级政府不得在预算之外调用下级 政府预算的资金。下级政府不得挤占或者截留属于上级政府预算的资金。” “第四十八条 各级国库必须按照国家有关规定，及时准确地办理预算收入的收纳、 划分、留解和预算支出的拨付。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十六条 一切有预算收入上缴任务 46 的部门和单位，必须依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定，将应当上缴的预算 收入，按照规定的预算级次、预算科目、缴库方式和期限缴入国库，不得截留、占用、 挪用或者拖欠。 ” “第四十二条 各级国库应当依照有关法律、行政法规和财政部、中国人民银行的 有关规定，加强对国库业务的管理，及时准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预 算支出的拨付。 各级国库和有关银行必须遵守国家有关预算收入缴库的规定，不得延解、占压应当 缴入国库的预算收入和国库库款。” （3）《中华人民共和国税收征收管理法》“第五十三条 国家税务局和地方税务局 应当按照国家规定的税收征收管理范围和税款入库预算级次，将征收的税款缴入国 库。” （4）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》“第三十九条 税务机关应当将 各种税收的税款、滞纳金、罚款，按照国家规定的预算科目和预算级次及时缴入国 库……已缴入国库的税款、滞纳金、罚款，任何单位和个人不得擅自变更预算科目和预 算级次。” （5）《中华人民共和国国家金库条例实施细则》（财预字〔1989〕68 号）“第九条 国库的基本职责要求如下……（二）准确及时地收纳各项国家预算收入。根据国家财政 管理体制规定的预算收入级次和上级财政机关确定的分成留解比例或确定的定额上解 数额、期限，正确、及时地办理各级财政库款的划分和留解，以保证各级财政预算资金 的运用。” 【处理处罚依据】 *（1）《中华人民共和国税收征收管理法》“第七十六条 税务机关违反规定擅自改 变税收征收管理范围和税款入库预算级次的，责令限期改正，对直接负责的主管人员和 其他直接责任人员依法给予降级或者撤职的行政处分。” *（2）国务院《关于加强依法治税严格税收管理权限的通知》 （国发〔1998〕4 号） “五、各级人民政府和税务机关要认真贯彻国务院有关分税制的规定，严格税收入库级 47 次。对有意混淆入库级次、将中央税收作为地方税收入库的，除如数追回侵占的收入外， 还要追究当事人和主管领导的责任。” （3）《财政违法行为处罚处分条例》“第四条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应 当上缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分； 情节严重的，给予开除处分： …… （四）不依照规定的财政收入预算级次、预算科目入库； …… 第五条 财政部门、国库机构及其工作人员有下列违反国家有关上解、下拨财政资 金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。 对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予记过或者记大过处分；情节较重的，给 予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： （一）延解、占压应当上解的财政收入； …… （三）违反规定收纳、划分、留解、退付国库库款或者财政专户资金； ……” ◆6.4 预算收入缴库不及时 【常见表现形式】 6.4.1 财政部门设置收入过渡户，年终余额未及时缴库 6.4.2 实行代征方式征缴财政收入未及时缴库 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十六条 有预算收入上缴任务的部门和单位， 必须依照法律、行政法规和国务院财政部门的规定，将应当上缴的预算资金及时、足额 48 地上缴国家金库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十五条 各级财政、税务、海关等 预算收入征收部门，必须依照有关法律、行政法规和财政部的有关规定，积极组织预算 收入，按照财政管理体制的规定及时将预算收入缴入中央国库和地方国库，未经财政部 批准，不得将预算收入存入在国库外设立的过渡性账户。 第三十六条 一切有预算收入上缴任务的部门和单位，必须依照有关法律、行政法 规和财政部的有关规定，将应当上缴的预算收入，按照规定的预算级次、预算科目、缴 库方式和期限缴入国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。” （3）财政部 人民银行《中华人民共和国国家金库条例实施细则》 （财预字〔1989〕 68 号）“第十五条 各征收机关对自收汇缴的税款和其他预算收入，应于当日入库； 不得将税款和其他预算收入存入征收机关的经费帐户，也不得存入储蓄帐户和其他帐 户。” （4）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第五十八条 …… 二、清理本年预算收支。凡属本年的一般预算收入，都要认真清理，年终前必须如 数缴入国库。督促国库在年终库款报解整理期内，迅速报齐当年的预算收入。应在本年 预算支领列报的款项，非特殊原因，应在年终前办理完毕。 清理基金预算收支和专用基金收支。凡属应列入本年的收入，应及时催收，并缴入 国库或指定的银行账户。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第四条 财政收入执收单位及其工作人员有下列 违反国家财政收入上缴规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，收缴应当上 缴的财政收入，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节 严重的，给予开除处分： （一）隐瞒应当上缴的财政收入； （二）滞留、截留、挪用应当上缴的财政收入； 49 ……” ◆6.5 财政收入缴库方式不合规 【常见表现形式】 6.5.1 未按政府收支分类标准对财政收入实行分类 6.5.2 未按规定缴库方式收缴财政收入 【定性依据】 （1）财政部《财政总预算会计制度》（财预字〔1997〕287 号）“第三十八条 …… 预算收入项目的具体划分和内容，按《国家预算收入科目》办理。” （2）财政部 人民银行《财政国库管理制度改革试点方案》 （财库〔2001〕24 号） “三、财政国库管理制度改革的主要内容 …… （二）规范收入收缴程序。 1.收入类型。按政府收支分类标准，对财政收入实行分类。 2.收缴方式。适应财政国库管理制度的改革要求，将财政收入的收缴分为直接缴库 和集中汇缴。（1）直接缴库是由缴款单位或缴款人按有关法律法规规定，直接将应缴收 入缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。（2）集中汇缴是由征收机关（有关法定单 位）按有关法律法规规定，将所收的应缴收入汇总缴入国库单一账户或预算外资金财政 专户。 3.收缴程序。（1）直接缴库程序。直接缴库的税收收入，由纳税人或税务代理人提 出纳税申报，经征收机关审核无误后，由纳税人通过开户银行将税款缴入国库单一账户。 直接缴库的其他收入，比照上述程序缴入国库单一账户或预算外资金财政专户。（2）集 中汇缴程序。小额零散税收和法律另有规定的应缴收入，由征收机关于收缴收入的当日 汇总缴入国库单一账户。非税收入中的现金缴款，比照本程序缴入国库单一账户或预算 外资金财政专户。” （3）财政部《关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库〔2007〕51 50 号）“二、推进和深化国库集中收缴改革……各地财政部门要按照统一规范、运行高效、 监督有力的目标要求，全面推行非税收入国库集中收缴改革，力争到 2010 年，各地对 所有非税收入实施收缴改革，并将改革推进到所有有非税收入的单位。” （4）财政部 《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》 （财办 〔2011〕 19 号）“二、完善资金收付制度……2011 年底前所有中央执收单位及其执收的非税收 入项目都要执行非税收入收缴管理制度，2012 年底前所有地方执收单位及其执收的非 税收入项目都要执行非税收入收缴管理制度。” ◆6.6 违反规定出借、调出国库资金 【常见表现形式】 6.6.1 未经批准擅自出借国库库款 6.6.2 出借大额库款的审批程序不合规 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第四十七条 各级政府财政部门必须依照法律、 行政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出 的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。 第四十八条 各级国库库款的支配权属于本级政府财政部门。除法律、行政法规另 有规定外，未经本级政府财政部门同意，任何部门、单位和个人都无权动用国库库款或 者以其他方式支配已入国库的库款。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第三十七条 政府财政部门应当加强对 预算拨款的管理，并遵循下列原则：（一）按照预算拨款，即按照批准的年度预算和用 款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、超计划的拨款，不得擅自改变支 出用途……” “第四十四条 预算法第四十八条第四款所称‘以其他方式支配已入国库的库款’， 是指部门、单位和个人未经本级政府财政部门同意，调拨、周转、冻结、扣拨、退付已 入国库的库款。” 51 （3）财政部 《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》 （财办 〔2011〕 19 号）“二、完善资金收付制度。……省级、地（市）和财政收支规模大的县（区） 实行会计集中核算的，要尽快恢复预算单位会计核算和财务管理主体地位，资金支付按 照规范化要求实行国库集中支付管理；财政收支规模不大的县（区），可在合理界定核 算中心与预算单位职责的基础上，将核算中心负责的单位会计核算业务调整为代理记账 业务，完善业务流程，不得将财政性资金支付到核算中心实有资金账户。” （4）财政部《关于加强地方财政结余结转资金管理的通知》 （财预〔2010〕383 号） “（十）严禁违规新增财政对外借款。严格执行《中华人民共和国预算法》及其《实施 条例》，按照批准的年度预算和用款计划拨款，不得办理无预算、无用款计划、超预算、 超计划的拨款，严禁违规对非预算单位及未纳入年度预算的项目借款和垫付财政资金。 违反法律法规规定的，将按照有关规定，追究有关人员责任。” （5）财政部《关于进一步加强和规范财政资金管理的通知》（财办〔2011〕1号） “五、……要严格财政专户与国库之间的资金调度管理，……禁止违规将库款转移出 国库周转使用，禁止违规将库款调入财政专户投资理财，禁止以支持地方商业银行发展 为由违规将库款调入地方商业银行，禁止违规采取“以拨作支”方式将库款转入财政专 户。要加强财政部门对外借款管理，严禁变相设置财政周转金。确因临时急需对外借款 的，要严格履行审批程序，大额借款应报经同级人民政府批准。要建立借款回收保证机 制和责任追究机制，确保借款资金安全。” 【处理处罚依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第七十四条 违反法律、行政法规的规定，擅自 动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款的，由政府财政部门责令退还或 者追回国库库款，并由上级机关给予负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员行政 处分。” （2）《中华人民共和国预算法实施条例》“第七十八条 预算法第七十四条所称“擅 自动用国库库款或者擅自以其他方式支配已入国库的库款”，是指： (一)预算收入征收部门不经政府财政部门或者政府财政部门授权的机构同意退库 52 的； (二)预算收入征收部门将所收税款和其他预算收入存入在国库之外设立的过渡性 帐户、经费帐户和其他帐户的； (三)经理国库业务的银行未经有关政府财政部门同意，动用国库库款或者办理退库 的； (四)经理国库业务的银行违反规定将国库库款挪作他用的； ……” （3）《财政违法行为处罚处分条例》“第五条 财政部门、国库机构及其工作人员 有下列违反国家有关上解、下拨财政资金规定的行为之一的，责令改正，限期退还违法 所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予 记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处 分： …… （五）擅自动用国库库款或者财政专户资金； ……” ◆6.7 国库集中收付制度执行不合规 【常见表现形式】 6.7.1 未按规定实行国库集中收付 6.7.2 未将所有财政性资金纳入国库集中收付范围 【定性依据】 （1）财政部《关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库〔2007〕51 号）“一、推进和深化国库集中支付改革 各地财政部门要全面推进国库集中支付改革， 力争到 2010 年所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理，各级预算单位全 部实行国库集中支付制度。为此，省级财政要力争到 2008 年将改革实施到本级所有基 层预算单位，并逐步将政府性基金、预算外资金等所有财政性资金纳入国库集中支付改 53 革范围；同时，要加大推进力度，促进上级补助下级的专项资金逐步实行国库集中支付 制度，力争到 2008 年，初步建立起专项转移支付资金国库集中支付基本框架和运行机 制。地市级财政要力争到 2008 年将国库集中支付制度改革推进到地市本级的所有基层 预算单位，所有财政性资金都要纳入改革实施范围。” （2）财政部 《关于进一步完善制度规定切实加强财政资金管理的通知》 （财办 〔2011〕 19 号）“二、完善资金收付制度……2012 年底前，所有预算单位的所有财政性资金都 要纳入国库集中支付范围，并建立覆盖各级财政的预算执行动态监控体系。” （3）财政部 《关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》 （财库 〔2011〕 167 号）“二、全面深化国库集中支付制度改革。（一）国库集中支付制度要覆盖到所 有预算单位。省级、地市级、县级以及具备条件的乡级所属预算单位，凡没有执行国库 集中支付制度的，要于 2012 年底前执行到位。暂不具备条件的乡级所属预算单位要积 极探索适合当地情况的支付模式。实行乡财县管的县，其所属乡镇应视同县本级预算单 位执行国库集中支付制度。 （二）国库集中支付制度要覆盖到所有财政性资金。2012 年底前，地方各级财政 要将公共财政预算资金、政府性基金预算资金全部纳入国库集中支付范围。编制国有资 本经营预算的地方，要将国有资本经营预算资金实行国库集中支付。研究将社会保障基 金预算资金纳入国库集中支付范围。” ◆6.8 未按国库集中支付规定拨付资金 【常见表现形式】 6.8.1 未按规定方式和范围拨付财政资金 6.8.2 未按规定程序拨付财政资金 【定性依据】 （1）财政部 人民银行《财政国库管理制度改革试点方案》 （财库〔2001〕24 号） “三、财政国库管理制度改革的主要内容…… （三）规范支出拨付程序。 54 1.支出类型。财政支出总体上分为购买性支出和转移性支出。根据支付管理需要， 具体分为：工资支出，即预算单位的工资性支出；购买支出，即预算单位除工资支出、 零星支出之外购买服务、货物、工程项目等支出；零星支出，即预算单位购买支出中的 日常小额部分，除《政府采购品目分类表》所列品目以外的支出，或列入《政府采购品 目分类表》所列品目，但未达到规定数额的支出；转移支出，即拨付给预算单位或下级 财政部门，未指明具体用途的支出，包括拨付企业补贴和未指明具体用途的资金、中央 对地方的一般性转移支付等。 2.支付方式。按照不同的支付主体，对不同类型的支出，分别实行财政直接支付和 财政授权支付。 （1）财政直接支付。由财政部门开具支付令，通过国库单一账户体系， 直接将财政资金支付到收款人（即商品和劳务供应者，下同）或用款单位账户。实行财 政直接支付的支出包括：①工资支出、购买支出以及中央对地方的专项转移支付，拨付 企业大型工程项目或大型设备采购的资金等，直接支付到收款人。②转移支出（中央对 地方专项转移支出除外），包括中央对地方的一般性转移支付中的税收返还、原体制补 助、过渡期转移支付、结算补助等支出，对企业的补贴和未指明购买内容的某些专项支 出等，支付到用款单位（包括下级财政部门和预算单位，下同）。（2）财政授权支付。 预算单位根据财政授权，自行开具支付令，通过国库单一账户体系将资金支付到收款人 账户。实行财政授权支付的支出包括未实行财政直接支付的购买支出和零星支出。财政 直接支付和财政授权支付的具体支出项目，由财政部门在确定部门预算或制定改革试点 的具体实施办法中列出。 3.支付程序。（1）财政直接支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计 划，向财政国库支付执行机构提出支付申请，财政国库支付执行机构根据批复的部门预 算和资金使用计划及相关要求对支付申请审核无误后，向代理银行发出支付令，并通知 中国人民银行国库部门，通过代理银行进入全国银行清算系统实时清算，财政资金从国 库单一账户划拨到收款人的银行账户。财政直接支付主要通过转账方式进行，也可以采 取“国库支票”支付。财政国库支付执行机构根据预算单位的要求签发支票，并将签发 给收款人的支票交给预算单位，由预算单位转给收款人。收款人持支票到其开户银行入 账，收款人开户银行再与代理银行进行清算。每日营业终了前由国库单一账户与代理银 55 行进行清算。工资性支付涉及的各预算单位人员编制、工资标准、开支数额等，分别由 编制部门、人事部门和财政部门核定。支付对象为预算单位和下级财政部门的支出，由 财政部门按照预算执行进度将资金从国库单一账户直接拨付到预算单位或下级财政部 门账户。 （2）财政授权支付程序。预算单位按照批复的部门预算和资金使用计划，向财 政国库支付执行机构申请授权支付的月度用款限额，财政国库支付执行机构将批准后的 限额通知代理银行和预算单位，并通知中国人民银行国库部门。预算单位在月度用款限 额内，自行开具支付令，通过财政国库支付执行机构转由代理银行向收款人付款，并与 国库单一账户清算。 上述财政直接支付和财政授权支付流程，以现代化银行支付系统和财政信息管理系 统的国库管理操作系统为基础。在这些系统尚未建立和完善前，财政国库支付执行机构 或预算单位的支付令通过人工操作转到代理银行，代理银行通过现行银行清算系统向收 款人付款，并在每天轧账前，与国库单一账户进行清算。 预算外资金的支付，逐步比照上述程序实施。” （2）财政部《关于深化地方国库集中收付制度改革的指导意见》（财库〔2007〕51 号）“一、推进和深化国库集中支付改革。各地财政部门要全面推进国库集中支付改革， 力争到 2010 年所有财政性资金全部纳入国库单一账户体系运行管理，各级预算单位全 部实行国库集中支付制度。为此，省级财政要力争到 2008 年将改革实施到本级所有基 层预算单位，并逐步将政府性基金、预算外资金等所有财政性资金纳入国库集中支付改 革范围；同时，要加大推进力度，促进上级补助下级的专项资金逐步实行国库集中支付 制度，力争到 2008 年，初步建立起专项转移支付资金国库集中支付基本框架和运行机 制。地市级财政要力争到 2008 年将国库集中支付制度改革推进到地市本级的所有基层 预算单位，所有财政性资金都要纳入改革实施范围。在推进改革的同时，要进一步完善 操作、健全制度、规范管理、提高效率，在保证财政资金安全的前提下，积极推行电子 化操作方式，建立健全现代支付操作模式。” ◆6.9 违规使用零余额账户 【常见表现形式】 56 6.9.1 违反规定从零余额账户向预算单位实拨资金账户拨款 6.9.2 所属单位违反规定从零余额账户向主管部门拨款套取财政资金 【定性依据】 （1）财政部、人民银行《关于印发〈中央单位财政国库管理制度改革试点资金支付管 理办法〉的通知》（财库〔2002〕28 号）“第二十六条 预算单位零余额账户……不 得违反规定向本单位其他账户和上级主管单位、所属下级单位账户划拨资金。” （2）财政部 《关于进一步加强省级国库集中支付现金使用管理的通知》 （财库 〔2012〕 494 号）“五、严禁违规套取现金。省财政厅将对预算单位现金支付情况进行动态监控 管理，各预算单位应结合年度部门预算及专项业务开展情况合理使用现金，不得违规套 取现金。各代理银行要严格遵照本通知规定，配合财政部门加强对大额现金支付的业务 管理。” ◆6.10 未按规定实行公务卡结算制度 【常见表现形式】 6.10.1 未按规定实行公务卡结算 【定性依据】 （1）财政部 《关于进一步推进地方国库集中收付制度改革的指导意见》 （财库 〔2011〕 167 号）“五、积极推进公务卡制度改革。 （九）扩大改革实施范围。省级、地市级和县级要于 2012 年底前将改革覆盖到所 属预算单位。省级、地市级财政部门要研究制定并积极推行公务卡强制结算目录制度， 预算单位的差旅费、招待费和会议费等公务支出，凡具备刷卡条件的，一律使用公务卡 结算，切实提高公务卡使用率。” （2）财政部 《关于进一步加强省级国库集中支付现金使用管理的通知》 （财库 〔2012〕 494 号）“三、严格执行公务卡结算制度。实行公务卡结算报销方式后，对原采取现金 结算方式报销的各类公务支出应实行公务卡结算报销。凡具备刷卡条件的，一律通过公 57 务卡进行结算，不得再以现金办理支付。原使用转账方式结算的，可以继续使用转账方 式。 第二部分 国家税务机关和海关审计 一、国税机关违反税收征管法规的行为 ◆1.1 税务机关人为调节税收进度，影响年度税款入库 【常见表现形式】 1.1.1 税务机关违规审批企业延期申报纳税，少征当年税款 1.1.2 税务机关违规审批企业延期缴纳税款，少征当年税款 1.1.3 税务机关提前预征税款，征收“过头税” 1.1.4 税务机关通过调整房地产等企业预缴比例方式，少征或多征税款 【定性依据】 （1）《中华人民共和国税收征收管理法》“第二十八条 税务机关依照法律、行政 法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前 征收、延缓征收或者摊派税款。” “第三十一条 纳税人因有特殊困难，不能按期缴纳税款的，经省、自治区、直辖 市国家税务局、地方税务局批准，可以延期缴纳税款，但是最长不得超过三个月。” （2）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》“第三十七条 纳税人、扣缴义 务人按照规定的期限办理纳税申报或者报送代扣代缴、代收代缴税款报告表确有困难， 需要延期的，应当在规定的期限内向税务机关提出书面延期申请，经税务机关核准，在 核准的期限内办理。 ” “第四十一条 纳税人有下列情形之一的，属于税收征管法第三十一条所称特殊困 难：（一）因不可抗力，导致纳税人发生较大损失，正常生产经营活动受到较大影响； （二）当期货币资金在扣除应付职工工资、社会保险费后，不足以缴纳税款。” 58 【处理处罚依据】 *（1） 《中华人民共和国税收征收管理法》“第四十条 从事生产、经营的纳税人、 扣缴义务人未按照规定的期限缴纳或者解缴税款，纳税担保人未按照规定的期限缴纳所 担保的税款，由税务机关责令限期缴纳，逾期仍未缴纳的，经县以上税务局（分局）局 长批准，税务机关可以采取下列强制执行措施：（一）书面通知其开户银行或者其他金 融机构从其存款中扣缴税款；（二）扣押、查封、依法拍卖或者变卖其价值相当于应纳 税款的商品、货物或者其他财产，以拍卖或者变卖所得抵缴税款。” （2）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： …… （四）缓收、不收财政收入 ……” *（3）监察部 人力资源社会保障部 税务总局《税收违法违纪行为处分规定》（2012 年监察部 人力资源社会保障部 税务总局第 26 号令）“第十三条 有下列行为之一的， 对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情 节严重的，给予撤职处分： …… （四）违反规定提前征收、延缓征收税款的。” ◆1.2 税务机关违规制定、执行税收政策 【常见表现形式】 1.2.1 税务机关违规执行地方政府自行制定的税收政策 1.2.2 税务机关自行越权制定并执行违背上位法的税收政策 【定性依据】 59 （1）《中华人民共和国税收征收管理法》“第三条 税收的开征、停征以及减税、 免税、退税、补税，依照法律的规定执行；法律授权国务院规定的，依照国务院制定的 行政法规的规定执行。任何机关、单位和个人不得违反法律、行政法规的规定，擅自作 出税收开征、停征以及减税、免税、退税、补税和其他同税收法律、行政法规相抵触的 决定。” （2）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》“第三条 任何部门、单位和个 人作出的与税收法律、行政法规相抵触的决定一律无效，税务机关不得执行，并应当向 上级税务机关报告。纳税人应当依照税收法律、行政法规的规定履行纳税义务；其签订 的合同、协议等与税收法律、行政法规相抵触的，一律无效。” （3）税务总局《税收规范性文件制定管理办法》（2010 年税务总局第 20 号令）“第 四条 制定税收规范性文件，应当符合法律、法规、规章及上级税收规范性文件的规定， 坚持公开、统一、效能的原则，并遵循本办法规定的制定规则和制定程序。 第五条 税收规范性文件不得设定税收开征、停征、减税、免税、退税、补税事项， 行政许可，行政审批，行政处罚，行政强制，行政事业性收费以及其他不得由税收规范 性文件设定的事项。经国务院批准的设定减税、免税等事项除外。” 【处理处罚依据】 *（1）列在定性依据中的“《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》第三条” 可同时作为处理依据。 *（2） 税务总局 《税收规范性文件制定管理办法》（2010 年税务总局第 20 号令） “第 二十九条 省以下（含本级）税务机关应当于税收规范性文件发布之日起 30 日内向上一 级税务机关报送备案税收规范性文件，于每年年度终了后 1 个月内向上一级税务机关报 送本年度发布的税收规范性文件的目录。” *（3）监察部 人力资源社会保障部 税务总局《税收违法违纪行为处分规定》（2012 年监察部 人力资源社会保障部 税务总局第 26 号令）“第十四条 有下列行为之一的， 对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情 节严重的，给予开除处分： 60 （一）违反法律、行政法规的规定，摊派税款的； （二）违反法律、行政法规的规定，擅自作出税收的开征、停征或者减税、免税、 退税、补税以及其他同税收法律、行政法规相抵触的决定的。” ◆1.3 税务机关对企业从事特殊经济活动而享受税收优惠审核不严，造成税款未征收 【常见表现形式】 1.3.1 创投企业股权抵扣不符合条件，税务机关审核不严 1.3.2 企业综合利用资源超出税收优惠范围，税务机关审核不严 1.3.3 企业专用设备投资抵免不符合优惠条件，税务机关审核不严 1.3.4 企业虚假安置残疾人，税务机关审核不严 1.3.5 企业虚假安置军转干部，税务机关审核不严 1.3.6 企业虚假安置城镇退役士兵，税务机关审核不严 1.3.7 企业不符合高新技术企业条件，税务机关违规办理所得税减免 【定性依据】 （1）发展改革委等 10 部委《创业投资企业管理暂行办法》 （2005 年发展改革委等 10 部委第 39 号令）“第十六条 创业投资企业对单个企业的投资不得超过创业投资企 业总资产的 20%。” （2）《中华人民共和国企业所得税法》“第三十一条 创业投资企业从事国家需要 重点扶持和鼓励的创业投资，可以按投资额的一定比例抵扣应纳税所得额。” “第三十三条 企业综合利用资源，生产符合国家产业政策规定的产品所取得的收 入，可以在计算应纳税所得额时减计收入。 第三十四条 企业购置用于环境保护、节能节水、安全生产等专用设备的投资额， 可以按一定比例实行税额抵免。” （3）《中华人民共和国企业所得税法实施条例》“第九十七条 企业所得税法第三 十一条所称抵扣应纳税所得额，是指创业投资企业采取股权投资方式投资于未上市的中 小高新技术企业 2 年以上的，可以按照其投资额的 70%在股权持有满 2 年的当年抵扣该 61 创业投资企业的应纳税所得额；当年不足抵扣的，可以在以后纳税年度结转抵扣。” “第九十九条 企业所得税法第三十三条所称减计收入，是指企业以《资源综合利 用企业所得税优惠目录》规定的资源作为主要原材料，生产国家非限制和禁止并符合国 家和行业相关标准的产品取得的收入，减按 90%计入收入总额。前款所称原材料占生产 产品材料的比例不得低于《资源综合利用企业所得税优惠目录》规定的标准。 第一百条 企业所得税法第三十四条所称税额抵免，是指企业购置并实际使用《环 境保护专用设备企业所得税优惠目录》、《节能节水专用设备企业所得税优惠目录》和 《安全生产专用设备企业所得税优惠目录》规定的环境保护、节能节水、安全生产等专 用设备的，该专用设备的投资额的 10%可以从企业当年的应纳税额中抵免；当年不足抵 免的，可以在以后 5 个纳税年度结转抵免。享受前款规定的企业所得税优惠的企业，应 当实际购置并自身实际投入使用前款规定的专用设备；企业购置上述专用设备在 5 年内 转让、出租的，应当停止享受企业所得税优惠，并补缴已经抵免的企业所得税税款。” （4）财政部 税务总局《关于安置残疾人员就业有关企业所得税优惠政策问题的通 知》（财税〔2009〕70 号）“四、企业应在年度终了进行企业所得税年度申报和汇算清 缴时，向主管税务机关报送已安置残疾职工名单和《中华人民共和国残疾军人证（1 至 8 级） 》复印件，办理享受企业所得税加计扣除优惠的备案手续。 五、在企业汇算清缴结束后，主管税务机关在对企业进行日常管理、纳税评估和纳 税检查时，应对安置残疾人员企业所得税加计扣除优惠的情况进行核实。” （5）财政部 税务总局《关于自主择业的军队转业干部有关税收政策问题的通知》 （财税〔2003〕26 号）“二、为安置自主择业的军队转业干部就业而新开办的企业， 安置军队转业干部人数占企业总人数 60%（含 60%）以上的，经主管税务机关批准，自 领取税务登记证之日起，3 年内免征营业税和企业所得税。” （6）财政部 税务总局《关于扶持城镇退役士兵自谋职业有关税收优惠政策的通知》 （财税〔2004〕93 号）“一、对为安置自谋职业的城镇退役士兵就业而新办的服务型 企业（除广告业、桑拿、按摩、网吧、氧吧外）当年新安置自谋职业的城镇退役士兵达 到职工总数 30％以上，并与其签订 1 年以上期限劳动合同的，经县级以上民政部门认 定，税务机关审核，3 年内免征营业税及其附征的城市维护建设税、教育费附加和企业 62 所得税。上述企业当年新安置自谋职业的城镇退役士兵人数不足职工总数 30％，但与 其签订 1 年以上期限劳动合同的，经县级以上民政部门认定，税务机关审核，3 年内可 按计算的减征比例减征企业所得税。减征比例＝（企业当年新招用自谋职业的城镇退役 士兵人数÷企业职工总数×100％）×2。 二、对为安置自谋职业的城镇退役士兵就业而新办的商业零售企业，当年新安置自 谋职业的城镇退役士兵达到职工总数 30％以上，并与其签订 1 年以上期限劳动合同的， 经县级以上民政部门认定，税务机关审核，3 年内免征城市维护建设税、教育费附加和 企业所得税。上述企业当年新安置自谋职业的城镇退役士兵人数不足职工总数 30％， 但与其签订 1 年以上期限劳动合同的，经县级以上民政部门认定，税务机关审核，3 年 内可按计算的减征比例减征企业所得税。减征比例＝（企业当年新招用的自谋职业的城 镇退役士兵人数÷企业职工总数×100％）×2。 对于新办的从事商品零售兼营批发业务的商业零售企业，凡安置自谋职业的城镇退 役士兵并与其签订 1 年以上期限劳动合同的，经县级以上民政部门认定，税务机关审核， 每吸纳 1 名自谋职业的城镇退役士兵，每年可享受企业所得税 2000 元定额税收扣减优 惠。当年不足扣减的，可结转至下一年继续扣减，但结转期不能超过两年。” （7）税务总局《税收执法责任制考核评议办法（试行） 》（国税发〔2005〕42 号） “附：税收执法责任制考核评议指标……十一、减免税和所得税税前列支审批……将 《减免税申请审批表》或《所得税税前列支申请审批表》和纳税人报送的附报资料进行 核对，看资料是否齐全完整；将纳税人报送的附报资料与调查报告相核对，必要时实地 核查，看是否真实；查阅《减免税申请审批表》、 《所得税税前列支申请审批表》等，看 是否按规定受理和审批减免税申请、所得税税前扣除申请。” （8）科技部 财政部 税务总局《高新技术企业认定管理办法》 （国科发火〔2008〕 172 号）“第二条 本办法所称的高新技术企业是指：在《国家重点支持的高新技术领域》 （见附件）内，持续进行研究开发与技术成果转化，形成企业核心自主知识产权，并以 此为基础开展经营活动，在中国境内（不包括港、澳、台地区）注册一年以上的居民企 业。” “第十条 高新技术企业认定须同时满足以下条件： 63 （一）在中国境内（不含港、澳、台地区）注册的企业，近三年内通过自主研发、 受让、受赠、并购等方式，或通过 5 年以上的独占许可方式，对其主要产品（服务）的 核心技术拥有自主知识产权； （二）产品（服务）属于《国家重点支持的高新技术领域》规定的范围； （三）具有大学专科以上学历的科技人员占企业当年职工总数的 30%以上，其中研 发人员占企业当年职工总数的 10%以上； （四）企业为获得科学技术（不包括人文、社会科学）新知识，创造性运用科学技 术新知识，或实质性改进技术、产品（服务）而持续进行了研究开发活动，且近三个会 计年度的研究开发费用总额占销售收入总额的比例符合如下要求：1. 最近一年销售收 入小于 5,000 万元的企业，比例不低于 6%；2. 最近一年销售收入在 5,000 万元至 20,000 万元的企业，比例不低于 4%；3. 最近一年销售收入在 20,000 万元以上的企业，比例不 低于 3%。其中，企业在中国境内发生的研究开发费用总额占全部研究开发费用总额的 比例不低于 60%。企业注册成立时间不足三年的，按实际经营年限计算； （五）高新技术产品（服务）收入占企业当年总收入的 60%以上； （六）企业研究开发组织管理水平、科技成果转化能力、自主知识产权数量、销售 与总资产成长性等指标符合《高新技术企业认定管理工作指引》（另行制定）的要求。” 【处理处罚依据】 *（1） 《中华人民共和国税收征收管理法》“第五十二条 因税务机关的责任，致使 纳税人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义 务人补缴税款，但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或 者少缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以 延长到五年”。 *（2）税务总局《关于企业所得税减免税管理问题的通知》（国税发〔2008〕111 号）“第三条 企业所得税减免税期限超过一个纳税年度的，主管税务机关可以进行一 次性确认，但每年必须对相关减免税条件进行审核，对情况变化导致不符合减免税条件 的，应停止享受减免税政策。” 64 *（3）税务总局《关于实施高新技术企业所得税优惠有关问题的通知》（国税函 〔2009〕203 号）“六、未取得高新技术企业资格、或虽取得高新技术企业资格但不符 合企业所得税法及实施条例以及本通知有关规定条件的企业，不得享受高新技术企业的 优惠；已享受优惠的，应追缴其已减免的企业所得税税款。” *（4）科技部 财政部 税务总局《高新技术企业认定管理办法》（国科发火〔2008〕 172 号）“第十五条 已认定的高新技术企业有下述情况之一的，应取消其资格： （一）在申请认定过程中提供虚假信息的； （二）有偷、骗税等行为的； （三）发生重大安全、质量事故的； （四）有环境等违法、违规行为，受到有关部门处罚的。 被取消高新技术企业资格的企业，认定机构在 5 年内不再受理该企业的认定申 请。” *（5）监察部 人力资源社会保障部 税务总局《税收违法违纪行为处分规定》（2012 年监察部 人力资源社会保障部 税务总局第 26 号令）“第十三条 有下列行为之一的， 对有关责任人员，给予警告或者记过处分；情节较重的，给予记大过或者降级处分；情 节严重的，给予撤职处分： （一）违反规定作出涉及税收优惠的资格认定、审批的； ……” ◆1.4 税务机关对企业股权转让等活动资料审核不严，少征企业所得税 【常见表现形式】 1.4.1 未按规定对企业国内股权转让收入征收企业所得税 1.4.2 对企业跨国股权转让未及时检查、管理，造成税款未征收 1.4.3 对非居民企业所得税源泉扣缴不及时，造成税款未征收 【定性依据】 （1）《中华人民共和国企业所得税法》“第六条 企业以货币形式和非货币形式从 65 各种来源取得的收入，为收入总额。包括：（一）销售货物收入；（二）提供劳务收入； （三）转让财产收入；（四）股息、红利等权益性投资收益；（五）利息收入；（六） 租金收入；（七）特许权使用费收入；（八）接受捐赠收入；（九）其他收入。” （2）《中华人民共和国企业所得税法实施条例》“第十六条 企业所得税法第六条 第（三）项所称转让财产收入，是指企业转让固定资产、生物资产、无形资产、股权、 债权等财产取得的收入。” “第八十三条……股息、红利等权益性投资收益，不包括连续持有居民企业公开发 行并上市流通的股票不足 12 个月取得的投资收益。” （3）税务总局《关于贯彻落实企业所得税法若干税收问题的通知》（国税函 〔2010〕79 号）“三、企业转让股权收入，应于转让协议生效、且完成股权变更手续 时，确认收入的实现。” （4）税务总局《非居民企业所得税源泉扣缴管理暂行办法》（国税发〔2009〕3 号） “第三条 对非居民企业取得来源于中国境内的股息、红利等权益性投资收益和利息、 租金、特许权使用费所得、转让财产所得以及其他所得应当缴纳的企业所得税，实行源 泉扣缴，以依照有关法律规定或者合同约定对非居民企业直接负有支付相关款项义务的 单位或者个人为扣缴义务人。” “第五条 股权转让交易双方均为非居民企业且在境外交易的，被转让股权的境内 企业在依法变更税务登记时，应将股权转让合同复印件报送主管税务机关。” （5）税务总局《关于加强非居民企业股权转让所得企业所得税管理的通知》（国税 函〔2009〕698 号）“二、扣缴义务人未依法扣缴或者无法履行扣缴义务的，非居民企 业应自合同、协议约定的股权转让之日(如果转让方提前取得股权转让收入的，应自实 际取得股权转让收入之日)起 7 日内，到被转让股权的中国居民企业所在地主管税务机 关（负责该居民企业所得税征管的税务机关）申报缴纳企业所得税。非居民企业未按期 如实申报的，依照税收征管法有关规定处理。” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国税收征收管理法》“第二十五条 纳税人必须依照法律、行政法 66 规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳 税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的 其他纳税资料。扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政 法规的规定确定的申报期限、申报内容如实报送代扣代缴、代收代缴税款报告表以及税 务机关根据实际需要要求扣缴义务人报送的其他有关资料。” “第六十二条 纳税人未按照规定的期限办理纳税申报和报送纳税资料的，或者扣 缴义务人未按照规定的期限向税务机关报送代扣代缴、代收代缴税款报告表和有关资料 的，由税务机关责令限期改正，可以处二千元以下的罚款；情节严重的，可以处二千元 以上一万元以下的罚款。” “第六十四条 纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追 缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下 的罚款。” ◆1.5 税务机关对企业不实申报审核不严，造成少征税款 【常见表现形式】 1.5.1 研发费用加计扣除审查不严 1.5.2 不征税收入的认定和处理不当 1.5.3 与生产经营无关的费用在税前扣除 1.5.4 企业为投资者或者职工支付的不符合税前扣除的商业保险费，未进行应纳税 所得额调整 1.5.5 超比例列支福利费，未进行应纳税所得额调整 1.5.6 超比例列支职工保险费用，未进行应纳税所得额调整 1.5.7 超比例列支业务招待费，未进行应纳税所得额调整 【定性依据】 （1）税务总局《企业研究开发费用税前扣除管理办法（试行） 》 （国税发〔2008〕116 号）“第三条 本办法所称研究开发活动是指企业为获得科学与技术（不包括人文、社 67 会科学）新知识，创造性运用科学技术新知识，或实质性改进技术、工艺、产品（服务） 而持续进行的具有明确目标的研究开发活动。” “第九条 企业未设立专门的研发机构或企业研发机构同时承担生产经营任务的， 应对研发费用和生产经营费用分开进行核算，准确、合理的计算各项研究开发费用支出， 对划分不清的，不得实行加计扣除。 第十条 企业必须对研究开发费用实行专账管理。” （2）《中华人民共和国企业所得税法实施条例》“第二十六条 企业所得税法第七 条第(一)项所称财政拨款，是指各级人民政府对纳入预算管理的事业单位、社会团体等 组织拨付的财政资金，但国务院和国务院财政、税务主管部门另有规定的除外。 …… 企业所得税法第七条第(三)项所称国务院规定的其他不征税收入，是指企业取得的， 由国务院财政、税务主管部门规定专项用途并经国务院批准的财政性资金。” “第二十八条 企业的不征税收入用于支出所形成的费用或者财产，不得扣除或者 计算对应的折旧、摊销扣除。” “第三十五条 企业依照国务院有关主管部门或者省级人民政府规定的范围和标准 为职工缴纳的基本养老保险费、基本医疗保险费、失业保险费、工伤保险费、生育保险 费等基本社会保险费和住房公积金，准予扣除。企业为投资者或者职工支付的补充养老 保险费、补充医疗保险费，在国务院财政、税务主管部门规定的范围和标准内，准予扣 除。 第三十六条 除企业依照国家有关规定为特殊工种职工支付的人身安全保险费和国 务院财政、税务主管部门规定可以扣除的其他商业保险费外，企业为投资者或者职工支 付的商业保险费，不得扣除。” “第四十三条 企业发生的与生产经营活动有关的业务招待费支出，按照发生额的 60%扣除，但最高不得超过当年销售（营业）收入的 5‰。” （3）财政部 税务总局《关于财政性资金、行政事业性收费、政府性基金有关企业 所得税政策问题的通知》（财税〔2008〕151 号）“三、企业的不征税收入用于支出所 形成的费用，不得在计算应纳税所得额时扣除；企业的不征税收入用于支出所形成的资 68 产，其计算的折旧、摊销不得在计算应纳税所得额时扣除。” （4）《中华人民共和国会计法》“第二十六条 公司、企业进行会计核算不得有下 列行为：……虚列、多列、不列或者少列费用、成本。” （5）税务总局《关于企业工资薪金及职工福利费扣除问题的通知》（国税函 〔2009〕3 号）“二、关于工资薪金总额问题：《实施条例》第四十、四十一、四十二 条所称的“工资薪金总额”，是指企业按照本通知第一条规定实际发放的工资薪金总和， 不包括企业的职工福利费、职工教育经费、工会经费以及养老保险费、医疗保险费、失 业保险费、工伤保险费、生育保险费等社会保险费和住房公积金。属于国有性质的企业， 其工资薪金，不得超过政府有关部门给予的限定数额；超过部分，不得计入企业工资薪 金总额，也不得在计算企业应纳税所得额时扣除。” （6）财政部 税务总局《关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》 （财 税〔2011〕70号）“一、企业从县级以上各级人民政府财政部门及其他部门取得的应计 入收入总额的财政性资金，凡同时符合以下条件的，可以作为不征税收入，在计算应纳 税所得额时从收入总额中减除： （一）企业能够提供规定资金专项用途的资金拨付文件； （二）财政部门或其他拨付资金的政府部门对该资金有专门的资金管理办法或具体 管理要求； （三）企业对该资金以及以该资金发生的支出单独进行核算。” （7）税务总局《关于企业所得税应纳税所得额若干税务处理问题的公告》 （税务总 局公告 2012 年第 15 号）“七、关于企业不征税收入管理问题 企业取得的不征税收入， 应按照《财政部 国家税务总局关于专项用途财政性资金企业所得税处理问题的通知》 （财税〔2011〕70 号，以下简称《通知》 ）的规定进行处理。凡未按照《通知》规定进 行管理的，应作为企业应税收入计入应纳税所得额，依法缴纳企业所得税。” （8）税务总局《税收执法责任制考核评议办法（试行） 》（国税发〔2005〕42 号） “附：税收执法责任制考核评议指标……十一、减免税和所得税税前列支审批……将 《减免税申请审批表》或《所得税税前列支申请审批表》和纳税人报送的附报资料进行 核对，看资料是否齐全完整；将纳税人报送的附报资料与调查报告相核对，必要时实地 69 核查，看是否真实；查阅《减免税申请审批表》 、《所得税税前列支申请审批表》等，看 是否按规定受理和审批减免税申请、所得税税前扣除申请。” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国税收征收管理法》“第五十二条 因税务机关的责任，致使纳税 人、扣缴义务人未缴或者少缴税款的，税务机关在三年内可以要求纳税人、扣缴义务人 补缴税款，但是不得加收滞纳金。因纳税人、扣缴义务人计算错误等失误，未缴或者少 缴税款的，税务机关在三年内可以追征税款、滞纳金；有特殊情况的，追征期可以延长 到五年”。 ◆1.6 税务机关对企业违规抵扣增值税进项税额审核不严，造成少征增值税 【常见表现形式】 1.6.1 企业将抵扣进项税额的购进货物或应税劳务用于非增值税应税项目的集体、 个人福利支出等，未作进项税额转出，税务机关审核不严 1.6.2 企业已抵扣进项税额的购进货物发生非正常损失，仍在销项税额中抵扣，税 务机关审核不严 1.6.3 企业将建筑物或者构筑物为载体的附属设备和配套设施的增值税进项税额 在销项中进行抵扣，税务机关审核不严 【定性依据】 （1） 《中华人民共和国增值税暂行条例》“第十条 下列项目的进项税额不得从销 项税额中抵扣：（一）用于非增值税应税项目、免征增值税项目、集体福利或者个人消 费的购进货物或者应税劳务；（二）非正常损失的购进货物及相关的应税劳务；（三） 非正常损失的在产品、产成品所耗用的购进货物或者应税劳务；（四）国务院财政、税 务主管部门规定的纳税人自用消费品；（五）本条第（一）项至第（四）项规定的货物 的运输费用和销售免税货物的运输费用。” （2）财政部 税务总局《关于固定资产进项税额抵扣问题的通知》 （财税〔2009〕 70 113 号）“以建筑物或者构筑物为载体的附属设备和配套设施，无论在会计处理上是否 单独记账与核算，均应作为建筑物或者构筑物的组成部分，其进项税额不得在销项税额 中抵扣。附属设备和配套设施是指：给排水、采暖、卫生、通风、照明、通讯、煤气、 消防、中央空调、电梯、电气、智能化楼宇设备和配套设施。” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国税收征收管理法》“第二十五条 纳税人必须依照法律、行政法 规规定或者税务机关依照法律、行政法规的规定确定的申报期限、申报内容如实办理纳 税申报，报送纳税申报表、财务会计报表以及税务机关根据实际需要要求纳税人报送的 其他纳税资料。扣缴义务人必须依照法律、行政法规规定或者税务机关依照法律、行政 法规的规定确定的申报期限、申报内容如实报送代扣代缴、代收代缴税款报告表以及税 务机关根据实际需要要求扣缴义务人报送的其他有关资料。” “第六十四条 纳税人不进行纳税申报，不缴或者少缴应纳税款的，由税务机关追 缴其不缴或者少缴的税款、滞纳金，并处不缴或者少缴的税款百分之五十以上五倍以下 的罚款。” ◆1.7 税务机关对发票监督管理不严格 【常见表现形式】 1.7.1 企业虚开增值税发票 1.7.2 企业善意接受增值税发票，但违规抵扣 1.7.3 税务机关违规为手续不完备的纳税人代开发票 1.7.4 税务机关为超过小规模纳税人标准的纳税人代开增值税发票 1.7.5 企业开具假发票入账 【定性依据】 （1）最高人民法院《关于适用〈全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪 造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定〉的若干问题的解释》（法发〔1996〕30 号） 71 “一、根据《决定》第一条规定，虚开增值税专用发票的，构成虚开增值税专用发票罪。 具有下列行为之一的，属于“虚开增值税专用发票”:（1）没有货物购销或者没有提供 或接受应税劳务而为他人、为自己、让他人为自己、介绍他人开具增值税专用发票； （2）有货物购销或者提供或接受了应税劳务但为他人、为自己、让他人为自己、介绍 他人开具数量或者金额不实的增值税专用发票；（3）进行了实际经营活动，但让他人 为自己代开增值税专用发票。” （2）税务总局《关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》 （国 税发〔2000〕187 号）“购货方与销售方存在真实的交易，销售方使用的是其所在省 （自治区、直辖市和计划单列市）的专用发票，专用发票注明的销售方名称、印章、货 物数量、金额及税额等全部内容与实际相符，且没有证据表明购货方知道销售方提供的 专用发票是以非法手段获得的，对购货方不以偷税或者骗取出口退税论处。但应按有关 规定不予抵扣进项税款或者不予出口退税；购货方已经抵扣的进项税款或者取得的出口 退税，应依法追缴。 购货方能够重新从销售方取得防伪税控系统开出的合法、有效专用发票的，或者取 得手工开出的合法、有效专用发票且取得了销售方所在地税务机关已经或者正在依法对 销售方虚开专用发票行为进行查处证明的，购货方所在地税务机关应依法准予抵扣进项 税款或者出口退税。 如有证据表明购货方在进项税款得到抵扣、或者获得出口退税前知道该专用发票是 销售方以非法手段获得的，对购货方应按《国家税务总局关于纳税人取得虚开的增值税 专用发票处理问题的通知》（国税发〔1997〕134 号）和《国家税务总局关于〈国家税 务总局关于纳税人取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知〉的补充通知》（国税发 〔2000〕182 号）的规定处理。” （3）财政部《中华人民共和国增值税暂行条例实施细则》（2011 年财政部第 65 号 令）“第三十四条 有下列情形之一者，应按销售额依照增值税税率计算应纳税额，不 得抵扣进项税额，也不得使用增值税专用发票：（一）一般纳税人会计核算不健全，或 者不能够提供准确税务资料的；（二）除本细则第二十九条规定外，纳税人销售额超过 小规模纳税人标准，未申请办理一般纳税人认定手续的。” 72 （4）《中华人民共和国发票管理办法》“第十六条 需要临时使用发票的单位和个 人，可以凭购销商品、提供或者接受服务以及从事其他经营活动的书面证明、经办人身 份证明，直接向经营地税务机关申请代开发票……禁止非法代开发票。” “第二十二条 开具发票应当按照规定的时限、顺序、栏目，全部联次一次性如实 开具，并加盖发票专用章。任何单位和个人不得有下列虚开发票行为：（一）为他人、 为自己开具与实际经营业务情况不符的发票；（二）让他人为自己开具与实际经营业务 情况不符的发票；（三）介绍他人开具与实际经营业务情况不符的发票。” （5）税务总局《税务机关代开增值税专用发票管理办法（试行）》 （国税发〔2004〕 153 号）“第六条 增值税纳税人发生增值税应税行为、需要开具专用发票时，可向其主 管税务机关申请代开。” 【处理处罚依据】 *（1）税务总局《关于加强企业所得税管理的意见》 （国税发〔2008〕88 号）“不 符合规定的发票不得作为税前扣除凭据”。 *（2）税务总局《关于纳税人善意取得虚开的增值税专用发票处理问题的通知》 （国 税发〔2000〕187 号）“购货方与销货方存在真实的交易，销售方式用的是其所在省 （自治区、直辖市和计划单列市）的专用发票，专用发票注明的销售方名称、印章、货 物数量、金额和税额等全部内容与实际相符，且没有证据表明购货方知道销售方提供的 专用发票是以非法手段获得的，对购货方不以偷税或者骗取出口退税论处。但应按有关 规定不予抵扣进项税款或者不予出口、退税；购货方已经抵扣的进项税款或者取得的出 口退税，应依法追缴。” *（3）监察部 人力资源社会保障部 税务总局《税收违法违纪行为处分规定》（2012 年监察部 人力资源社会保障部 税务总局第 26 号令）“第四条 税务机关及税务人员有 下列行为之一的，对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级 或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）违反规定发售、保管、代开增值税 专用发票以及其他发票，致使国家税收遭受损失或者造成其他不良影响的。” “第十七条 有下列行为之一的，对有关责任人员，给予记大过处分；情节较重的， 73 给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分：（一）违反规定为纳税人、扣缴 义务人提供银行账户、发票、证明或者便利条件，导致未缴、少缴税款或者骗取国家出 口退税款的； …… （四）伪造、变造、非法买卖发票的； （五）故意使用伪造、变造、非法买卖的发票，造成不良后果的。” *（4）最高人民法院《关于适用<全国人民代表大会常务委员会关于惩治虚开、伪 造和非法出售增值税专用发票犯罪的决定>的若干问题的解释》（法发〔1996〕30 号） “一、虚开税款数额 1 万元以上的或者虚开增值税专用发票致使国家税款被骗取 5000 元以上的，应当依法定罪处罚。……虚开增值税专用发票犯罪分子与骗取税款犯罪分子 均应当对虚开的税款数额和实际骗取的国家税款数额承担刑事责任。” *（5）税务总局《关于纳税人虚开增值税专用发票征补税款问题的公告》（税务总 局公告 2012 年第 33 号）“纳税人虚开增值税专用发票，未就其虚开金额申报并缴纳增 值税的，应按照其虚开金额补缴增值税；已就其虚开金额申报并缴纳增值税的，不再按 照其虚开金额补缴增值税。税务机关对纳税人虚开增值税专用发票的行为，应按《中华 人民共和国税收征收管理法》及《中华人民共和国发票管理办法》的有关规定给予处罚。 纳税人取得虚开的增值税专用发票，不得作为增值税合法有效的扣税凭证抵扣其进项税 额。” ◆1.8 税务稽查不规范，后续处理不合规 【常见表现形式】 1.8.1 稽查时未按规定时限归还纳税人资料 1.8.2 借稽查名义向企业摊派税款 1.8.3 稽查发现问题未按规定征收滞纳金以及进行处罚 【定性依据】 （1）税务总局《税务稽查工作规程》（国税发〔2009〕157 号）“第二十二条 检 74 查应当自实施检查之日起 60 日内完成；确需延长检查时间的，应当经稽查局局长批 准。” “第二十五条 调取账簿、记账凭证、报表和其他有关资料时，应当向被查对象出 具《调取账簿资料通知书》，并填写《调取账簿资料清单》交其核对后签章确认。调取 纳税人、扣缴义务人以前会计年度的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料的，应当经 所属税务局局长批准，并在 3 个月内完整退还；调取纳税人、扣缴义务人当年的账簿、 记账凭证、报表和其他有关资料的，应当经所属设区的市、自治州以上税务局局长批准， 并在 30 日内退还。” （2）《中华人民共和国税收征收管理法实施细则》“第八十六条 税务机关行使税 收征管法第五十四条第（一）项职权时，可以在纳税人、扣缴义务人的业务场所进行； 必要时，经县以上税务局（分局）局长批准，可以将纳税人、扣缴义务人以前会计年度 的账簿、记账凭证、报表和其他有关资料调回税务机关检查，但是税务机关必须向纳税 人、扣缴义务人开付清单，并在 3 个月内完整退还；有特殊情况的，经设区的市、自治 州以上税务局局长批准，税务机关可以将纳税人、扣缴义务人当年的账簿、记账凭证、 报表和其他有关资料调回检查，但是税务机关必须在 30 日内退还。” （3）《中华人民共和国税收征收管理法》“第二十八条 税务机关依照法律、行政 法规的规定征收税款，不得违反法律、行政法规的规定开征、停征、多征、少征、提前 征收、延缓征收或者摊派税款。” “第三十二条 纳税人未按照规定期限缴纳税款的，扣缴义务人未按照规定期限解 缴税款的，税务机关除责令限期缴纳外，从滞纳税款之日起，按日加收滞纳税款万分之 五的滞纳金。” 【处理处罚依据】 *（1） 《中华人民共和国税收征收管理法》“第九条 税务机关应当加强队伍建设， 提高税务人员的政治业务素质。税务机关、税务人员必须秉公执法，忠于职守，清正廉 洁，礼貌待人，文明服务，尊重和保护纳税人、扣缴义务人的权利，依法接受监督。税 务人员不得索贿受贿、徇私舞弊、玩忽职守、不征或者少征应征税款；不得滥用职权多 75 征税款或者故意刁难纳税人和扣缴义务人。” “第八十三条 违反法律、行政法规的规定提前征收、延缓征收或者摊派税款的， 由其上级机关或者行政监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员 依法给予行政处分。” *（2）监察部 人力资源社会保障部 税务总局《税收违法违纪行为处分规定》（2012 年监察部 人力资源社会保障部 税务总局第 26 号令）“第十四条 有下列行为之一的， 对有关责任人员，给予记过或者记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情 节严重的，给予开除处分： （一）违反法律、行政法规的规定，摊派税款的； ……” 二、海关违反税收征管、货物监管法规的行为 ◆2.1 海关进出口通关征税审价、归类错误等，造成少征税款 【常见表现形式】 2.1.1 海关审价时，未将特许权使用费计入完税价格 2.1.2 海关审价时，未将非现金折扣等计入完税价格 2.1.3 商品归类错误导致少征或多征税款 2.1.4 适用汇率错误导致少征税款 2.1.5 反倾销税征收不当，少征、漏征反倾销税和反倾销税保证金 【定性依据】 （1） 海关总署《中华人民共和国海关审定进出口货物完税价格办法》 （2006 年海 关总署第 148 号令）“第十一条 以成交价格为基础审查确定进口货物的完税价格时， 未包括在该货物实付、应付价格中的下列费用或者价值应当计入完税价格……（三）买 方需向卖方或者有关方直接或者间接支付的特许权使用费，但是符合下列情形之一的除 外：1．特许权使用费与该货物无关；2．特许权使用费的支付不构成该货物向中华人民 共和国境内销售的条件。” 76 （2）《中华人民共和国进出口关税条例》“第三十一条 纳税义务人应当按照《税 则》规定的目录条文和归类总规则、类注、章注、子目注释以及其他归类注释，对其申 报的进出口货物进行商品归类，并归入相应的税则号列；海关应当依法审核确定该货物 的商品归类。” （3）《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》（2005 年海关总署第 124 号 令）“第十二条 海关应当按照《关税条例》有关适用最惠国税率、协定税率、特惠税 率、普通税率、出口税率、关税配额税率或者暂定税率，以及实施反倾销措施、反补贴 措施、保障措施或者征收报复性关税等适用税率的规定，确定进出口货物适用的税率。 第十三条 进口货物到达前，经海关核准先行申报的，应当适用装载该货物的运输 工具申报进境之日实施的税率。” “第十六条 进出口货物的价格及有关费用以外币计价的，海关按照该货物适用税 率之日所适用的计征汇率折合为人民币计算完税价格。” 【处理处罚依据】 *（1） 《中华人民共和国海关法》“第六十二条 进出口货物、进出境物品放行后， 海关发现少征或者漏征税款，应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳 税义务人补征。因纳税义务人违反规定而造成的少征或者漏征，海关在三年以内可以追 征。” （2）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： …… （四）缓收、不收财政收入； ……” ◆2.2 海关违规批准减免税，造成税款未征收 77 【常见表现形式】 2.2.1 超越权限批准减免税 2.2.2 扩大减免税范围、对不符合条件的项目批准减免 2.2.3 违规减免进出口特别关税 2.2.4 违规对进口“两个目录”范围内商品免税 2.2.5 批准减免税的货物进口数量超过规定 【定性依据】 （1）《中华人民共和国海关法》“第五十六条 下列进出口货物、进出境物品，减 征或者免征关税：（一）无商业价值的广告品和货样；（二）外国政府、国际组织无偿 赠送的物资；（三）在海关放行前遭受损坏或者损失的货物；（四）规定数额以内的物 品；（五）法律规定减征、免征关税的其他货物、物品；（六）中华人民共和国缔结或 者参加的国际条约规定减征、免征关税的货物、物品。 第五十七条 特定地区、特定企业或者有特定用途的进出口货物，可以减征或者免 征关税。特定减税或者免税的范围和办法由国务院规定。依照前款规定减征或者免征关 税进口的货物，只能用于特定地区、特定企业或者特定用途，未经海关核准并补缴关税， 不得移作他用。 第五十八条 本法第五十六条、第五十七条第一款规定范围以外的临时减征或者免 征关税，由国务院决定。” （2）《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》（2008 年海关总署第 179 号令）“第十二条 海关收到减免税申请人的减免税审批申请后，应当审核确认所提交 的申请材料是否齐全、有效，填报是否规范。对应当进行减免税备案的，还应当审核是 否已经按照规定办理备案手续。减免税申请人的申请材料符合规定的，海关应当予以受 理，海关收到申请材料之日为受理之日；减免税申请人提交的申请材料不齐全或者不符 合规定的，海关应当一次性告知减免税申请人需要补正的有关材料，海关收到全部补正 的申请材料之日为受理之日。不能按照规定向海关提交齐全、有效材料，或者未按照规 定办理减免税备案手续的，海关不予受理。” 78 （3）《外商投资项目不予免税的进口商品目录》（海关总署公告 2008 年第 65 号）、 《国内投资项目不予免税的进口商品目录》 （财政部 发展改革委 海关总署 税务总局公 告 2012 年第 83 号） 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有 下列违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： …… （二）违反规定擅自改变财政收入项目的范围、标准、对象和期限； （三）对已明令取消、暂停执行或者降低标准的财政收入项目，仍然依照原定项目、 标准征收或者变换名称征收； （四）缓收、不收财政收入； ……” *（2） 《中华人民共和国进出口关税条例》“第五十一条 进出口货物放行后，海关 发现少征或者漏征税款的，应当自缴纳税款或者货物放行之日起 1 年内，向纳税义务人 补征税款。但因纳税义务人违反规定造成少征或者漏征税款的，海关可以自缴纳税款或 者货物放行之日起 3 年内追征税款，并从缴纳税款或者货物放行之日起按日加收少征或 者漏征税款万分之五的滞纳金。 海关发现海关监管货物因纳税义务人违反规定造成少 征或者漏征税款的，应当自纳税义务人应缴纳税款之日起 3 年内追征税款，并从应缴纳 税款之日起按日加收少征或者漏征税款万分之五的滞纳金。” ◆2.3 海关减免税进口货物监管不严 【常见表现形式】 2.3.1 尚处监管期内的减免税进口货物被违规转让、转移 2.3.2 减免税货物被企业移作他用，未按规定用途使用 79 2.3.3 以“先抵押、后进口”等方式进口货物造成税收流失隐患 2.3.4 对企业自行抵押、擅自倒卖减免税货物等问题监管不严 【定性依据】 海关总署《中华人民共和国海关进出口货物减免税管理办法》（2008 年海关总署第 179 号令）“第二十六条 在进口减免税货物的海关监管年限内，未经海关许可，减免税 申请人不得擅自将减免税货物转让、抵押、质押、移作他用或者进行其他处置。 第二十七条 按照国家有关规定在进口时免予提交许可证件的进口减免税货物，减 免税申请人向海关申请进行转让、抵押、质押、移作他用或者其他处置时，按照规定需 要补办许可证件的，应当补办有关许可证件。” 【处理处罚依据】 *海关总署《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》（2005 年海关总署第 124 号令）“第七十六条 在特定减免税进口货物的监管年限内……除经海关批准转让给 其他享受同等税收优惠待遇的项目单位外，纳税义务人在补缴税款并办理解除监管手续 后，方可转让或者进行其他处置。” ◆2.4 海关调节收入进度 【常见表现形式】 2.4.1 以未掌握进口货物价格为理由，不及时征税，而是按照企业申报价格计征与 税款等额保证金放行，跨年度调节收入 2.4.2 海关在年末对已完成价格预审的进口货物不征收税款，以征收保证金方式放 行，跨年度调节收入 2.4.3 利用签订网上缴税协议在商业银行滞压税款 【定性依据】 （1）海关总署《海关估价工作规程（暂行）》（署税发〔2002〕478 号）“第十三 80 条 ……一般情况下可以采取以下方式征收保证金放行货物：（一）按申报价格征税， 并对申报价格与海关所掌握的相同或类似货物的成交价格，或者相同或类似货物国际市 场行情价格的差额部分收取相当于这部分应征税款的差额保证金；（二）应进口商要求 或视具体情况也可按海关所掌握的价格收取相当于税款的全额保证金。对在海关企业分 类管理中被认定为 A 类的企业，或在能够确保税款不流失的情况下，可先按申报价格征 收，凭其他有效担保放行货物，免收保证金”。 （2）海关总署《中华人民共和国海关进出口货物征税管理办法》（2005 年海关总 署第 124 号令）“第二条 海关征税工作，应当遵循准确归类、正确估价、依率计征、 依法减免、严肃退补、及时入库的原则。 第三条 进出口关税、进口环节海关代征税的征收管理适用本办法。进境物品进口 税和船舶吨税的征收管理按照有关法律、行政法规和部门规章的规定执行，有关法律、 行政法规、部门规章未作规定的，适用本办法。” “第十条 纳税义务人在货物实际进出口前，可以按照有关规定向海关申请对进出 口货物进行商品预归类、价格预审或者原产地预确定。海关审核确定后，应当书面通知 纳税义务人，并在货物实际进出口时予以认可。” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第三条 财政收入执收单位及其工作人员有下列 违反国家财政收入管理规定的行为之一的，责令改正，补收应当收取的财政收入，限期 退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任 人员给予警告、记过或者记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处分： …… （四）缓收、不收财政收入； ……” ◆2.5 海关部门对加工贸易业务监管不严格 【常见表现形式】 81 2.5.1 海关未按规定核销加工贸易手册，下厂核查追缴税款不严格 2.5.2 加工贸易区内企业未实现联网监管 2.5.3 对加工贸易区企业超过许可范围的违规经营业务监管不严格 2.5.4 未及时对加工贸易内销边角料征税 2.5.5 企业将加工贸易监管物品转为内销，海关未及时征税 【定性依据】 （1）海关总署《中华人民共和国海关对出口加工区监管的暂行办法》（2000 年海 关总署第 81 号令）“第九条 加工区实行计算机联网管理和海关稽查制度。区内企业应 建立符合海关监管要求的电子计算机管理数据库，并与海关实行电子计算机联网，进行 电子数据交换。” “第十九条 对加工区运往区外的货物，海关按照对进口货物的有关规定办理报关 手续，并按照制成品征税。如属许可证件管理商品，还应向海关出具有效的进口许可证 件。” （2）海关总署《出口加工区拓展保税物流功能及开展研发、检测、维修业务试点 管理办法》 （署加函〔2007〕133 号）“第三条 区内企业可开展研发、高技术含量和高 附加值产品的检测以及国产出口货物的售后维修业务。区内不得开展以拆解和翻新为目 的的维修业务。” （3）海关总署《中华人民共和国海关加工贸易企业联网监管办法》（2006 年海关 总署第 150 号令）“第八条 海关应当根据联网企业的生产情况和海关的监管需要确定 核销周期，按照核销周期对实行电子账册管理的联网企业进行核销管理。” （4）海关总署《中华人民共和国海关关于加工贸易边角料、剩余料件、残次品、 副产品和受灾保税货物的管理办法》（2004 年海关总署第 111 号令）“第四条 加工贸 易企业申请内销边角料的，商务主管部门免予审批，企业直接报主管海关核准并办理内 销有关手续。 （一）海关按照加工贸易企业向海关申请内销边角料的报验状态归类后适用的税率 和审定的边角料价格计征税款 82 ……” 【处理处罚依据】 *（1） 《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》“第十八条 有下列行为之一的， 处货物价值 5%以上 30%以下罚款，有违法所得的，没收违法所得： （一）未经海关许可，擅自将海关监管货物开拆、提取、交付、发运、调换、改装、 抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置的； ……” *（2） 《中华人民共和国海关法》“第六十二条 进出口货物、进出境物品放行后， 海关发现少征或者漏征税款，应当自缴纳税款或者货物、物品放行之日起一年内，向纳 税义务人补征。因纳税义务人违反规定而造成的少征或者漏征，海关在三年以内可以追 征。” ◆2.6 海关部门违规处理案件 【常见表现形式】 2.6.1 对企业违规将免税物品抵押行为未按规定标准处罚 2.6.2 对企业进口货物少报价值仅补税，未予处罚 2.6.3 企业进出口行为涉嫌重大刑事案件不及时移送司法机关 2.6.4 海关缉私案件处理不及时，未按规定标准处罚 【定性依据】 （1）《中华人民共和国海关行政处罚实施条例》“第十五条 进出口货物的……价 格……申报不实的，分别依照下列规定予以处罚，有违法所得的，没收违法所得： …… （四）影响国家税款征收的，处漏缴税款 30%以上 2 倍以下罚款 ……” “第十八条 有下列行为之一的，处货物价值 5%以上 30%以下罚款，有违法所得的， 没收违法所得： 83 （一）未经海关许可，擅自将海关监管货物开拆、提取、交付、发运、调换、改装、 抵押、质押、留置、转让、更换标记、移作他用或者进行其他处置的 ……” （2）《中华人民共和国进出口关税条例》“第五十一条 进出口货物放行后，海关 发现少征或者漏征税款的，应当自缴纳税款或者货物放行之日起１年内，向纳税义务人 补征税款。但因纳税义务人违反规定造成少征或者漏征税款的，海关可以自缴纳税款或 者货物放行之日起３年内追征税款，并从缴纳税款或者货物放行之日起按日加收少征或 者漏征税款万分之五的滞纳金。 海关发现海关监管货物因纳税义务人违反规定造成少 征或者漏征税款的，应当自纳税义务人应缴纳税款之日起３年内追征税款，并从应缴纳 税款之日起按日加收少征或者漏征税款万分之五的滞纳金。” （3）《中华人民共和国海关稽查条例》“第二十九条 被稽查人有下列行为之一的， 由海关责令限期改正，逾期不改正的，处 1 万元以上 3 万元以下的罚款；情节严重的， 取消其报关资格；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员处 1000 元以上 5000 元以下的罚款：（一）向海关提供虚假情况或者隐瞒重要事实的；（二）拒绝、拖延向 海关提供帐簿、单证等有关资料的；（三）转移、隐匿、篡改、毁弃帐簿、单证等有关 资料的。 第三十条 被稽查人未按照规定设置或者编制帐簿、单证等有关资料的，由海关责 令限期改正，逾期不改正的，处 1 万元以上 5 万元以下的罚款；情节严重的，取消其报 关资格；对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员处 1000 元以上 5000 元以下的 罚款。” （4）《中华人民共和国货物进出口管理条例》“第六十四条 进口或者出口属于禁 止进出口的货物，或者未经批准、许可擅自进口或者出口属于限制进出口的货物的，依 照刑法关于走私罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，依照海关法的有关 规定处罚；国务院外经贸主管部门并可以撤销其对外贸易经营许可。 第六十五条 擅自超出批准、许可的范围进口或者出口属于限制进出口的货物的， 依照刑法关于走私罪或者非法经营罪的规定，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的， 依照海关法的有关规定处罚；国务院外经贸主管部门并可以暂停直至撤销其对外贸易经 84 营许可。” （5） 《中华人民共和国海关法》“第七十二条 海关工作人员必须秉公执法，廉洁 自律，忠于职守，文明服务，不得有下列行为：（一）包庇、纵容走私或者与他人串通 进行走私；……（九）违反法定程序或者超越权限执行职务；（十）其他违法行为。” 【处理处罚依据】 *（1）《中华人民共和国海关法》“第九十六条 海关工作人员有本法第七十二条所 列行为之一的，依法给予行政处分；有违法所得的，依法没收违法所得；构成犯罪的， 依法追究刑事责任。” *（2）《中华人民共和国海关稽查条例》“第三十一条 海关工作人员在稽查中玩 忽职守、徇私舞弊、滥用职权，或者利用职务上的便利，收受、索取被稽查人的财物， 构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。” *（3）海关总署《关于在缉私办案中实施宽严相济和加强理性执法若干问题的指导 意见》（署缉发〔2008〕288 号）“第二条……在海关行政处罚工作中，具有下列情形 之一的，应当予以从轻处罚，科处货物价值 5%以上 9%以下的罚款……（二）擅自将特 定减免税进口设备抵押，未发生实际危害后果的。” ◆2.7 海关部门违规处理罚没物品 【常见表现形式】 2.7.1 不按规定程序处理扣押品 2.7.2 不按规定程序拍卖罚没物品 2.7.3 不按规定上缴罚没收入 2.7.4 将拍卖品卖给当事人或海关使用 【定性依据】 （1）海关总署《海关缉私罚没收入缴库和缉私缉毒办案费支出管理的实施办法》 （署财〔1998〕837 号）“除违禁品、金银、外币、文物等国家专管或专营的不允许流 85 通的物品外，对国家法律、法规允许流通的各类走私货物、物品以及抵押物，在案件结 案之日起十五日内，由各地海关调查部门会同财政部驻各地财政监察专员办事机构共同 委托当地政府指定的拍卖行公开拍卖，不得交由其他商业渠道作价收购。当地没有专设 拍卖行的，委托当地政府指定的公物处理单位，按拍卖程序处理。拍卖佣金，由拍卖行 按《中华人民共和国拍卖法》的规定向买受人收取，标准为不超过成交价的百分之 五。” （2）《中华人民共和国海关法》“第七十二条 海关工作人员必须秉公执法，廉洁 自律，忠于职守，文明服务，不得有下列行为： …… （七）购买、私分、占用没收的走私货物、物品； …… （九）违反法定程序或者超越权限执行职务； ……” “第九十二条 海关依法扣留的货物、物品、运输工具，在人民法院判决或者海关 处罚决定作出之前，不得处理。但是，危险品或者鲜活、易腐、易失效等不宜长期保存 的货物、物品以及所有人申请先行变卖的货物、物品、运输工具，经直属海关关长或者 其授权的隶属海关关长批准，可以先行依法变卖，变卖所得价款由海关保存，并通知其 所有人。 人民法院判决没收或者海关决定没收的走私货物、物品、违法所得、走私运输工具、 特制设备，由海关依法统一处理，所得价款和海关决定处以的罚款，全部上缴中央国 库。” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国海关法》“第九十六条 海关工作人员有本法第七十二条所列 行为之一的，依法给予行政处分；有违法所得的，依法没收违法所得；构成犯罪的，依 法追究刑事责任。” 86 第三部分 政府性债务审计 根据政府偿债责任、法律责任等不同，政府性债务分为政府负有偿还责任的债务、 政府负有担保责任的债务和政府可能承担一定救助责任的债务 3 种类型。政府负有偿还 责任的债务是指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务是指 由政府提供担保，当被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担 一定救助责任的债务是指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府 可能需给予一定救助的债务。后两类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无 需政府承担偿债责任，属政府或有债务。 一、违反规定举借政府性债务的行为 ◆1.1 地方政府或所属机关事业单位、社会团体违规融资 【常见表现形式】 1.1.1 地方政府或所属部门违规向金融机构借款 1.1.2 地方政府或所属机关事业单位、社会团体等违规以回购（BT）方式举借政府 性债务 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》“第二十八条 地方各级预算按照量入为出、收支 平衡的原则编制，不列赤字。 除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券。” （2）财政部 《关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》 （财预 〔2010〕 437号）“一、依法规范举债行为。《中华人民共和国预算法》第二十八条规定：‘地 方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定 外，地方政府不得发行地方政府债券。’地方各级政府部门要严格遵守上述法律规定， 规范举债行为，不得违规举借债务。” 87 （3）人民银行《贷款通则》（1996年人民银行第2号令）“第十七条 借款人应当 是经工商行政管理机关（或主管机关）核准登记的企（事）业法人、其他经济组织、个 体工商户或具有中华人民共和国国籍的具有完全民事行为能力的自然人。” （4）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为 的通知》 （财预〔2012〕463号）“除法律和国务院另有规定外，地方各级政府及所属机 关事业单位、社会团体等不得以委托单位建设并承担逐年回购（BT）责任等方式举借 政府性债务。对符合法律或国务院规定可以举借政府性债务的公共租赁住房、公路等项 目，确需采取代建制建设并由财政性资金逐年回购（BT）的，必须根据项目建设规划、 偿债能力等，合理确定建设规模，落实分年资金偿还计划。” 【处理处罚依据】 *（1）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行 为的通知》（财预〔2012〕463号）“要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、 融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追 究相关责任人的责任。” *（2）《中华人民共和国预算法》“第七十三条 各级政府未经依法批准擅自变更 预算，使经批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使经批准的预算中举借债 务的数额增加的，对负有直接责任的主管人员和其他直接责任人员追究行政责任。” ◆1.2 公司、企业弄虚作假举借政府性债务 【常见表现形式】 1.2.1 公司、企业提供虚假资料获得银行贷款形成政府性债务 1.2.2 公司、企业提供虚假资料获得政府承贷或者担保的外国政府贷款、国际金融 组织贷款 1.2.3 公司、企业违规发行企业债券形成政府性债务 1.2.4 公司、企业违规发行短期融资券形成政府性债务 88 【定性依据】 （1）《中华人民共和国会计法》“第九条……任何单位不得以虚假的经济业务事 项或者资料进行会计核算。” （2）人民银行《贷款通则》（1996年人民银行第2号令）“第十九条 借款人的义 务：一、应当如实提供贷款人要求的资料（法律规定不能提供者除外），……” “第二十条 对借款人的限制： …… 二、不得向贷款人提供虚假的或者隐瞒重要事实的资产负债表、损益表等。 …… 八、不得采取欺诈手段骗取贷款。” “第六十一条 ……企业之间不得违反国家规定办理借贷或者变相借贷融资业务。” （3）发展改革委《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通 知》 （发改财金〔2008〕7号）“二、企业公开发行企业债券应符合下列条件： （一）股份有限公司的净资产不低于人民币3000万元，有限责任公司和其他类型企 业的净资产不低于人民币6000万元； （二）累计债券余额不超过企业净资产（不包括少数股东权益）的40%； （三）最近三年平均可分配利润（净利润）足以支付企业债券一年的利息； （四）筹集资金的投向符合国家产业政策和行业发展方向，所需相关手续齐全。用 于固定资产投资项目的，应符合固定资产投资项目资本金制度的要求，原则上累计发行 额不得超过该项目总投资的60%。用于收购产权（股权）的，比照该比例执行。用于调 整债务结构的，不受该比例限制，但企业应提供银行同意以债还贷的证明；用于补充营 运资金的，不超过发债总额的20%； （五）债券的利率由企业根据市场情况确定，但不得超过国务院限定的利率水平； （六）已发行的企业债券或者其他债务未处于违约或者延迟支付本息的状态； （七）最近三年没有重大违法违规行为。” （4）《企业债券管理条例》 “第十二条 企业发行企业债券必须符合下列条件： （一）企业规模达到国家规定的要求； 89 （二）企业财务会计制度符合国家规定； （三）具有偿债能力； （四）企业经济效益良好，发行企业债券前连续三年盈利； （五）所筹资金用途符合国家产业政策。” （5）发展改革委办公厅《关于进一步强化企业债券风险防范管理有关问题的通知》 （发改办财金〔2012〕3451号）“五（一）禁止发债企业互相担保或连环担保。” （6）《银行间债券市场非金融企业债务融资工具管理办法》（2008年人民银行第1 号令）“第七条 企业发行债务融资工具应在银行间债券市场披露信息。信息披露应遵 循诚实信用原则，不得有虚假记载、误导性陈述或重大遗漏。” 【处理处罚依据】 *（1）《中华人民共和国商业银行法》“第八十二条 借款人采取欺诈手段骗取贷 款，构成犯罪的，依法追究刑事责任。 第八十三条 有本法第八十一条、第八十二条规定的行为，尚不构成犯罪的，由国 务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍 以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百 万元以下罚款。” *（2）《中华人民共和国证券法》“第一百八十九条 发行人不符合发行条件，以欺 骗手段骗取发行核准，尚未发行证券的，处以三十万元以上六十万元以下的罚款；已经 发行证券的，处以非法所募资金金额百分之一以上百分之五以下的罚款。对直接负责的 主管人员和其他直接责任人员处以三万元以上三十万元以下的罚款。 发行人的控股股东、实际控制人指使从事前款违法行为的，依照前款的规定处 罚。” （3）《财政违法行为处罚处分条例》“第十四条 企业和个人有下列行为之一的， 责令改正，调整有关会计账目，追回违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收 违法所得，并处被骗取有关资金10%以上50%以下的罚款或者被违规使用有关资金10%以 90 上30%以下的罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处3000元以上5万元以下 的罚款： （一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、 国际金融组织贷款； ……” ◆1.3 地方政府融资平台公司通过不合规渠道融资 【常见表现形式】 1.3.1 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设向非金 融机构借款，形成需要财政性资金偿还的债务 1.3.2 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设向个人 借款，形成需要财政性资金偿还的债务 1.3.3 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设通过财 务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司等各类非银行金融机构直接或间接融资， 举借需要财政性资金偿还的债务 1.3.4 地方政府融资平台公司因公共租赁住房、公路及其他公益性项目建设通过保 险公司直接或间接融资，举借需要财政性资金偿还的债务 【定性依据】 财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的 通知》 （财预〔2012〕463号）“符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等 公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向 非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融 租赁公司、保险公司等直接或间接融资。” 【处理处罚依据】 91 *（1）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行 为的通知》 （财预〔2012〕463号）“要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、 融资平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追 究相关责任人的责任。” ◆1.4 地方政府融资平台公司违规承担土地储备职能和进行土地储备融资 【常见表现形式】 1.4.1 地方政府融资平台公司违规承担土地储备职能 1.4.2 地方政府融资平台公司违规进行土地储备融资 【定性依据】 （1）国土资源部 财政部 人民银行《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277 号）“第二条 ……土地储备工作的具体实施，由土地储备机构承担。 第三条 土地储备机构应为市、县人民政府批准成立、具有独立的法人资格、隶属于 国土资源管理部门、统一承担本行政辖区内土地储备工作的事业单位。” （2）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为 的通知》 （财预〔2012〕463号）“地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机 构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资， 不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。” 【处理处罚依据】 *财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为的通 知》 （财预〔2012〕463号）“要对地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体、融资 平台公司违法违规融资或担保承诺行为进行清理整改。对限期不改的，依法依规追究相 关责任人的责任。” ◆1.5 地方政府及所属部门、全额拨款事业单位违规担保 92 【常见表现形式】 1.5.1 地方政府或所属部门违规出具承诺函、安慰函提供担保 1.5.2 地方政府或所属部门机构、和主要由财政拨款的经费补助事业单位违规以财 政收入、行政事业单位国有资产为融资平台公司融资行为提供担保 1.5.3 地方政府或所属部门、以公益为目的的事业单位、社会团体为其他单位或企 业的回购协议提供担保 1.5.4 地方政府违规承诺以储备土地预期出让收入作为融资平台公司举借债务的偿 债资金来源 【定性依据】 （1）《中华人民共和国担保法》 “第八条 国家机关不得为保证人，但经国务院批 准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外。” （2）发展改革委 财政部 建设部 人民银行 银监会《关于加强宏观调控、整顿和 规范各类打捆贷款的通知》（银监发〔2006〕27号）“二、各级地方政府和政府部门应 严格遵守有关法律规定，禁止违规担保。 （一）严格执行《财政部关于规范地方财政担保行为的通知》（财金〔2005〕7号） 的规定。2005年1月26日后，各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的任何担 保均属严重违规行为，其担保责任无效。但各级地方政府和政府部门必须采取有效措施， 督促企业保证偿还贷款本息。2005年1月26日前，各级地方政府和政府部门对《担保法》 规定之外债务承担的担保，要履行担保责任。 （二）严禁各级地方政府和政府部门对《担保法》规定之外的贷款和其他债务，提 供任何形式的担保或变相担保。各级地方政府和政府部门不得以向银行和项目单位提供 担保和承诺函等形式作为项目贷款的信用支持。” （3）国土资源部 财政部 人民银行《土地储备管理办法》（国土资发〔2007〕277 号）“第二十七条……土地储备机构应加强资金风险管理，不得以任何形式为第三方提 供担保。” 93 （4 ）国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发 〔2010〕19号）“要严格执行《中华人民共和国担保法》等有关法律法规规定，除法律 和国务院另有规定外，地方各级政府及其所属部门、机构和主要依靠财政拨款的经费补 助事业单位，均不得以财政性收入、行政事业等单位的国有资产，或其他任何直接、间 接形式为融资平台公司融资行为提供担保。” （5）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）“《通知》 中‘直接、间接形式为融资平台公司提供担保’包括但不限于下列各种形式：为融资平 台公司融资行为出具担保函；承诺在融资平台公司偿债出现困难时，给予流动性支持， 提供临时性偿债资金；承诺当融资平台公司不能偿付债务时，承担部分偿债责任；承诺 将融资平台公司的偿债资金安排纳入政府预算。” （6）财政部 《关于规范地方各级政府部门举债和担保承诺行为的通知》 （财预 〔2010〕 437号）“二、依法规范担保承诺行为。《中华人民共和国担保法》第八条规定：‘国 家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷 的除外。’第九条规定：‘学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体 不得为保证人。’地方各级国家机关以及学校等以公益为目的的事业单位、社会团体要 严格执行上述法律规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议，不 得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位和企业融资进行抵押或质押，不得 为其他单位或企业签订回购（BT）协议，不得从事其他违法违规担保承诺行为。” （7）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为 的通知》 （财预〔2012〕463号）“三、……地方各级政府不得将储备土地作为资产注入 融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源。” “五、……地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体，要继续严格按照《担保 法》等有关法律法规规定，不得出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议， 不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不 得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协 议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。” 94 （8）财政部《行政单位国有资产管理暂行办法》（2006年财政部第35号令）“第 二十二条 行政单位不得用国有资产对外担保，法律另有规定的除外。” （9）财政部《事业单位财务规则》（2012年财政部第68号令）“第五十条 事业单 位应当建立健全财务风险控制机制，规范和加强借入款项管理，严格执行审批程序，不 得违反规定举借债务和提供担保。” 【处理处罚依据】 *（1）国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发 〔2010〕19号）“对清理规范中检查出来的问题要及时予以纠正，对清理规范后仍然违 反《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国商业银 行法》等规定的要依法依规严肃处理，并追究相关责任人的责任。” （2）《财政违法行为处罚处分条例》“第十条 国家机关及其工作人员违反《中华 人民共和国担保法》及国家有关规定，擅自提供担保的，责令改正，没收违法所得。对 单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予警告、记 过或者记大过处分；造成损失的，给予降级或者撤职处分；造成重大损失的，给予开除 处分。” ◆1.6 通过不合规的抵（质）押方式取得属于政府性债务的贷款 【常见表现形式】 1.6.1 以虚假的抵（质）押物作为担保获得贷款 1.6.2 以不合法的抵（质）押物作为担保获得贷款 1.6.3 高估抵押物价值获得贷款 1.6.4 用同一抵押物重复抵押获得超出抵押物价值的贷款 【定性依据】 （1）人民银行《贷款通则》（1996年人民银行第2号令）“第二十条 对借款人的 限制： 95 …… 八、不得采取欺诈手段骗取贷款。” （2）《中华人民共和国担保法》“第三条 担保活动应当遵循平等、自愿、公平、 诚实信用的原则。” “第三十五条 抵押人所担保的债权不得超出其抵押物的价值。 财产抵押后，该财产的价值大于所担保债权的余额部分，可以再次抵押，但不得超 出其余额部分。” “第三十七条 下列财产不得抵押： （一）土地所有权； （二）耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权，但本法第三十四 条第（五）项、第三十六条第三款规定的除外； （三）学校、幼儿园、医院等以公益为目的的事业单位、社会团体的教育设施、医 疗卫生设施和其他社会公益设施； （四）所有权、使用权不明或者有争议的财产； （五）依法被查封、扣押、监管的财产； （六）依法不得抵押的其他财产。” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国商业银行法》“第八十二条 借款人采取欺诈手段骗取贷款，构 成犯罪的，依法追究刑事责任。 第八十三条 有本法第八十一条、第八十二条规定的行为，尚不构成犯罪的，由国 务院银行业监督管理机构没收违法所得，违法所得五十万元以上的，并处违法所得一倍 以上五倍以下罚款；没有违法所得或者违法所得不足五十万元的，处五十万元以上二百 万元以下罚款。” 二、违反规定使用政府性债务资金的行为 ◆2.1 政府性债务资金违规投向“两高一剩”产业 96 【常见表现形式】 2.1.1 政府性债务资金违规投向“两高一剩”产业 【定性依据】 （1）国务院《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发 〔2005〕40号）“第十八条 对属于限制类的新建项目，禁止投资。投资管理部门不予 审批、核准或备案，各金融机构不得发放贷款，土地管理、城市规划和建设、环境保护、 质检、消防、海关、工商等部门不得办理有关手续。凡违反规定进行投融资建设的，要 追究有关单位和人员的责任。 第十九条 对淘汰类项目，禁止投资。……各地区、各部门和有关企业要采取有力 措施，按规定限期淘汰。……。 ……对违反规定者，要依法追究直接责任人和有关领导的责任。” （2）国务院《批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引导 产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）“三（四）……。严格发债、资 本市场融资审核程序。对不符合重点产业调整和振兴规划以及相关产业政策要求，不按 规定程序审批或核准的项目及项目发起人，一律不得通过企业债、项目债、短期融资券、 中期票据、可转换债、首次公开发行股票、增资扩股等方式进行融资。人民银行、银监 会、证监会、发展改革委要对违反规定的金融机构和有关单位予以严肃处理。 （五）……。各级投资主管部门要进一步加强钢铁、水泥、平板玻璃、煤化工、多 晶硅、风电设备等产能过剩行业项目审批管理，原则上不再批准扩大产能的项目，不得 下放审批权限，严禁化整为零、违规审批。” （3）发展改革委《产业结构调整指导目录》。 【处理处罚依据】 *（1）列在【定性依据】中的“国务院《关于发布实施〈促进产业结构调整暂行 规定〉的决定》（国发〔2005〕40号）第十八条、第十九条可同时作为处理依据。 97 *（2）国务院《批转发展改革委等部门关于抑制部分行业产能过剩和重复建设引 导产业健康发展若干意见的通知》（国发〔2009〕38号）“三……（八）实行问责 制。……政府各有关部门及金融机构要认真履行职责，依法依纪把好土地关、环保关、 信贷关、产业政策关和项目审批（核准）关，并加强政策研究、信息共享和工作协调， 形成合力，有效抑制部分行业产能过剩和重复建设，引导产业健康发展，促进结构调整 和发展方式转变。要按照《中共中央办公厅国务院办公厅印发〈关于实行党政领导干部 问责的暂行规定〉的通知》（中办发〔2009〕25号）的有关要求，对违反国家土地、环 保法律法规和信贷政策、产业政策规定，工作严重失职或失误造成重大损失或恶劣影响 的行为要进行问责，严肃处理。” ◆2.2 政府性债务资金违规用于修建楼堂馆所 【常见表现形式】 2.2.1 政府性债务资金违规用于修建楼堂馆所 【定性依据】 （1）中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂 馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）“党政机关和财政全额拨款事业单位办 公楼项目建设投资，统一由政府预算内投资安排，不得使用银行贷款，不得接受任何形 式的赞助或捐赠，不得搞任何形式的集资或摊派，不得向其他单位借款，不得让施工单 位垫资，严禁挪用各类专项资金。” （2）财政部《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建〔2009〕121号） “第六条 地方政府债券资金严格控制用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，严禁 用于以下支出： …… （二）党政机关办公楼等楼堂馆所项目。” （3）中共中央 国务院《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年11月）“第三 十八条 党政机关办公用房建设项目投资，统一由政府预算建设资金安排。……” 98 【处理处罚依据】 *（1）《楼堂馆所建设管理暂行条例》“第三十二条 违反本条例，有下列行为之 一的，全部或者部分没收建设项目，并给予主要负责人和直接责任者以经济处罚、行政 处分： …… （三）未经有关部门批准，用国家预算内投资和银行贷款进行楼堂馆所建设的。” *（2）中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼 堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）“坚决纠正和查处各种违规违纪行为， 对有令不行、有禁不止的，要依照有关规定给予直接责任人党纪政纪处分，并追究有关 领导人员的责任。” . ◆2.3 借款人未按规定用途使用政府性债务资金 【常见表现形式】 2.3.1 借款人未按合同约定用途使用银行贷款资金 2.3.2 借款人未按合同约定用途使用信托贷款资金 2.3.3 借款人未按合同约定用途使用企业债券资金 2.3.4 债务资金违规进入资本市场、房地产市场 2.3.5 借款人将土地储备贷款用于与土地储备业务无关的项目 2.3.6 借款人未按规定用途使用地方政府债券资金 【定性依据】 （1）人民银行《贷款通则》（1996年人民银行第2号令）“第十九条 借款人的义 务： …… 三、应当按借款合同约定用途使用贷款； …… 99 第二十条 对借款人的限制： …… 三、不得用贷款从事股本权益性投资，国家另有规定的除外。 四、不得用贷款在有价证券、期货等方面从事投机经营。 五、除依法取得经营房地产资格的借款人以外，不得用贷款经营房地产业务；依法 取得经营房地产资格的借款人，不得用贷款从事房地产投机。 ……” （2）《企业债券管理条例》“第二十条 企业发行企业债券所筹资金应当按照审 批机关批准的用途，用于本企业的生产经营。” （3）发展改革委《关于推进企业债券市场发展、简化发行核准程序有关事项的通 知》（发改财金〔2008〕7号）“六、债券筹集资金必须按照核准的用途，用于本企业 的生产经营，不得擅自挪作他用。不得用于弥补亏损和非生产性支出，也不得用于房地 产买卖、股票买卖以及期货等高风险投资。” （4）发展改革委办公厅《关于进一步规范地方政府投融资平台公司发行债券行为 有关问题的通知》（发改办财金〔2010〕2881号）“五、……发行人应按照核准的投向 使用企业债券募集资金，不得擅自改变资金用途。” （5）《中华人民共和国证券法》“第十六条 ……公开发行公司债券筹集的资金， 必须用于核准的用途，不得用于弥补亏损和非生产性支出。” （6）国土资源部 财政部 人民银行 银监会《关于加强土地储备与融资管理的通知》 （国土资发〔2012〕162号）“五、规范土地储备融资行为……贷款用途可不对应抵押土 地相关补偿、前期开发等业务，但贷款使用必须符合规定的土地储备资金使用范围，不 得用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。…… 土地储备机构必须按规定用途使用土地储备资金，不得挪用。” （7）财政部《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建〔2009〕121号） “第五条 地方政府债券资金主要安排用于中央投资地方配套的公益性建设项目以及其 他难以吸引社会投资的公益性建设项目。 100 第六条 地方政府债券资金严格控制用于能够通过市场化行为筹资的投资项目，严 禁用于以下支出： （一）经常性支出； （二）党政机关办公楼等楼堂馆所项目。” （8）财政部《关于做好发行2011年地方政府债券有关工作的通知》（财预〔2011〕 29号）“严格控制安排能够通过市场化方式筹资的投资项目，不得安排经常性支出。” （9）财政部《关于做好发行2012年地方政府债券有关工作的通知》（财预〔2012〕 27号）“严格控制安排能够通过市场化方式筹资的投资项目，不得用于经常性支出。” （10）财政部《关于做好发行2013年地方政府债券有关工作的通知》（财预 〔2013〕52号）“严格控制安排能够通过市场化方式筹资的投资项目，不得用于经常性 支出。” 【处理处罚依据】 *（1）国土资源部 财政部 人民银行 银监会《关于加强土地储备与融资管理的通 知》（国土资发〔2012〕162号）“土地储备机构将贷款挪作他用的，有关主管部门应 依法依规予以严肃处理；银行业金融机构应及时采取贷款处置和资产保全措施，暂停对 该土地储备机构发放新的贷款，并按照法律法规的规定和借款合同的约定追究该土地储 备机构的违约责任。” *（2）人民银行《贷款通则》（1996年人民银行第2号令）“第七十一条 借款人 有下列情形之一，由贷款人对其部分或全部贷款加收利息；情节特别严重的，由贷款人 停止支付借款人尚未使用的贷款，并提前收回部分或全部贷款： 一、不按借款合同规定用途使用贷款的。 ……” *（3）财政部《2009年地方政府债券资金项目安排管理办法》（财建〔2009〕121 号）“第十八条 凡违反规定，存在弄虚作假，资金未用于规定范围，截留、挤占、挪 用地方政府债券资金等问题的，按《财政违法行为处罚处分条例》追究责任。……涉嫌 犯罪的，移送司法机关处理。” 101 （4）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条 单位和个人有下列违反国家有关投 资建设项目规定的行为之一的,责令改正,调整有关会计账目,追回被截留、挪用、骗取 的国家建设资金,没收违法所得,核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者通报 批评,其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的,给予记大过处分; 情节较重的,给予降级或者撤职处分;情节严重的,给予开除处分： (一)截留、挪用国家建设资金； …… (五)其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。” ◆2.4 政府性债务贷款资金违规用作项目资本金 【常见表现形式】 2.4.1 政府性债务贷款资金违规用作项目资本金 【定性依据】 （1）国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕第35 号）“二、在投资项目的总投资中，除项目法人从银行或资金市场筹措的债务性资金外， 还必须拥有一定比例的资本金。投资项目资本金，是指在投资项目总投资中，由投资者 认缴的出资额，对投资项目来说是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何利 息和债务；……。” （2）国务院《关于调整固定资产投资项目资本金比例的通知》（国发〔2009〕27 号）“ 一、各行业固定资产投资项目的最低资本金比例按以下规定执行： 钢铁、电解铝项目，最低资本金比例为40%。 水泥项目，最低资本金比例为35%。 煤炭、电石、铁合金、烧碱、焦炭、黄磷、玉米深加工、机场、港口、沿海及内 河航运项目，最低资本金比例为30%。 铁路、公路、城市轨道交通、化肥（钾肥除外）项目，最低资本金比例为25%。 102 保障性住房和普通商品住房项目的最低资本金比例为20%，其他房地产开发项目的 最低资本金比例为30%。 其他项目的最低资本金比例为20%。” 【处理处罚依据】 *国务院《关于固定资产投资项目试行资本金制度的通知》（国发〔1996〕第35号） “九、……有关部门要按照国家规定对投资项目资本金到位和使用情况进行监督。…… 对资本金来源不符合有关规定，弄虚作假，以及抽逃资本金的，要根据情节轻重， 对有关责任者处以行政处分或经济处罚，必要时停缓建有关项目。” 三、违反地方政府融资平台公司管理规定的行为 ◆3.1 地方政府及所属部门为融资平台公司违规注资 【常见表现形式】 3.1.1 将学校、医院、公园，广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等公益性 资产作为资本注入融资平台公司 3.1.2 将市政道路、水利设施、非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施 等作为资本注入融资平台公司 3.1.3 未经法定程序将土地注入融资平台公司 3.1.3.1 未经法定的出让或划拨程序将土地注入融资平台公司 3.1.3.2 以出让方式注入土地的，融资平台公司未及时足额缴纳土地出让收入并 取得国有土地使用证 3.1.3.3 以划拨方式注入土地的，未经过有关部门依法批准并严格用于指定用途 3.1.4 将储备土地作为资产注入融资平台公司 【定性依据】 （1）国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发 〔2010〕19号）“二、……今后地方政府确需设立融资平台公司的，必须严格依照有关 103 法律法规办理，足额注入资本金，学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融 资平台公司。” （2）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于贯彻〈国务院关于加强地方政府 融资平台公司管理有关问题的通知〉相关事项的通知》（财预〔2010〕412号）“第二条 学校、医院、公园等公益性资产不得作为资本注入融资平台公司……‘公益性资产’， 是指为社会公共利益服务，且依据有关法律法规规定不能或不宜变现的资产，如学校、 医院、公园、广场、党政机关及经费补助事业单位办公楼等，以及市政道路、水利设施、 非收费管网设施等不能带来经营性收入的基础设施等。” （3）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为 的通知》 （财预〔2012〕463号）“地方政府对融资平台公司注资必须合法合规，不得将 政府办公楼、学校、医院、公园等公益性资产作为资本注入融资平台公司。严格执行 《土地管理法》等有关规定，地方政府将土地注入融资平台公司必须经过法定的出让或 划拨程序。以出让方式注入土地的，融资平台公司必须及时足额缴纳土地出让收入并取 得国有土地使用证；以划拨方式注入土地的，必须经过有关部门依法批准并严格用于指 定用途。融资平台公司经依法批准利用原有划拨土地进行经营性开发建设或转让原划拨 土地使用权的，应当按照规定补缴土地价款。地方各级政府不得将储备土地作为资产注 入融资平台公司，不得承诺将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来 源。” ◆3.2 融资平台公司清理规范不到位 【常见表现形式】 3.2.1 只承担公益性项目融资且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司仍在 融资 【定性依据】 国务院《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》（国发〔2010〕19 号）“在本通知下发前已经设立的融资平台公司，要按以下要求进行清理规范：对只承 104 担公益性项目融资任务且主要依靠财政性资金偿还债务的融资平台公司，今后不得再承 担融资任务，相关地方政府要在明确还债责任，落实还款措施后，对公司做出妥善处 理。” 四、乡镇政府违规举借债务的行为 ◆4.1 乡镇政府违规举借债务 【常见表现形式】 4.1.1 乡镇政府为经济活动提供担保或抵押 4.1.2 乡镇政府举债搞建设 4.1.3 乡镇政府向金融机构申请贷款弥补收支缺口 4.1.4 乡镇政府采取由施工企业垫支等手段上项目 【定性依据】 （1）国务院《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2005〕24号） “四、坚决制止发生新的乡村债务，做好乡村债务的核实和化解工作。 要采取切实措施，坚决制止发生新的乡村债务。各地一律不得给乡镇下达招商引资 指标，乡镇政府一律不得为经济活动提供担保，乡镇政府和村级组织一律不得举债搞建 设。” （2）国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发 〔2005〕39号）“二、……乡镇政府要切实负起责任，坚决纠正经济管理活动中各种不 规范行为，从源头上防止新的乡村债务发生。一是不得以任何名义向金融机构申请贷款 弥补收支缺口；二是不得为企业贷款提供担保或抵押；三是不得采取由施工企业垫支等 手段上项目；四是不得举债兴建工程……。凡违反上述规定形成新债的，一经查实，按 照‘谁签字、谁负责’的原则，追究当事人的责任。” 【处理处罚依据】 105 *（1）国务院《关于2005年深化农村税费改革试点工作的通知》（国发〔2005〕24 号）“对违反规定发生新债的乡村，必须追究主要负责人的责任。” *（2）国务院办公厅《关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发 〔2005〕39号）“对违反规定发生新债的乡村，必须追究主要负责人的责任，视情节轻 重和数额大小，给予相应的纪律处分，并依法追究其经济和行政责任。在新债未化解之 前，乡镇主要负责人不得被提拔重用，不得到异地任职；对在规定期限内不能化解新债 的负责人，要予以免职或责令辞职。对以举债为名从中牟利的乡村干部，要责令其将所 得款项全部退回，并视情节轻重给予相应的纪律处分；构成犯罪的，移送司法机关处 理。” *（3）国务院办公厅《关于做好清理化解乡村债务工作的意见》（国办发〔2006〕86 号）“二、严格执行政策，坚决制止发生新的乡村债务。各地区、各有关部门要按照 《国务院办公厅关于坚决制止发生新的乡村债务有关问题的通知》（国办发〔2005〕39 号）的各项规定，按照‘谁举债、谁负责’的原则，加大监督检查力度，严肃查处违法违 纪行为。国务院农村综合改革工作小组要组织财政、审计、农业、监察、金融、教育等 部门对各地贯彻落实情况进行专项检查。对顶风违纪的，要追究相关负责人的责任，并 予以曝光；对涉嫌犯罪的，要移送司法机关处理。” 五、国家机关、事业单位和社会团体违反规定有偿集资的行为 ◆5.1 违规集资 【常见表现形式】 5.1.1 国家机关、事业单位违规向内部职工进行有偿集资活动 5.1.2 国家机关、事业单位违规向社会公众进行有偿集资活动 5.1.3 党政机关和财政全额拨款事业单位办公楼项目采取集资方式进行建设 5.1.4 地方政府及所属机关事业单位、社会团体未经有关监管部门依法批准直接或 间接吸收公众资金进行公益性项目建设 5.1.5 地方政府及所属机关事业单位、社会团体未经有关监管部门依法批准对机关 事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托产品 106 【定性依据】 （1）国务院《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》（国发〔1993〕 第62号）“三、禁止国家机关、事业单位向内部职工或者向社会公众进行有偿集资活动。 禁止社会团体举办还本付息或者支付股息、红利的有偿集资活动。” （2）国务院办公厅《转发中国人民银行整顿乱集资乱批设金融机构和乱办金融业 务实施方案的通知》（国办发〔1998〕126号） “禁止任何地区、部门和单位从事以还 本付息或者以支付股息、红利等形式向出资人（单位和个人）进行的有偿集资活动。” （3）中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼堂 馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）“党政机关和财政全额拨款事业单位办 公楼项目建设投资，统一由政府预算内投资安排，不得使用银行贷款，不得接受任何形 式的赞助或捐赠，不得搞任何形式的集资或摊派，不得向其他单位借款，不得让施工单 位垫资，严禁挪用各类专项资金。” （4）财政部 发展改革委 人民银行 银监会《关于制止地方政府违法违规融资行为 的通知》 （财预〔2012〕463号）“地方各级政府及所属机关事业单位、社会团体等要严 格执行《国务院办公厅关于依法惩处非法集资有关问题的通知》（国办发明电〔2007〕 34号）等有关规定，未经有关监管部门依法批准不得直接或间接吸收公众资金进行公益 性项目建设，不得对机关事业单位职工及其他个人进行摊派集资或组织购买理财、信托 产品，不得公开宣传、引导社会公众参与融资平台公司项目融资。” 【处理处罚依据】 *（1）国务院《关于清理有偿集资活动坚决制止乱集资问题的通知》（国发 〔1993〕第62号）“五、凡违反本通知规定的要严肃查处，并追究主要负责人和直接责 任人的责任。” * （2）中共中央办公厅 国务院办公厅《关于进一步严格控制党政机关办公楼等楼 堂馆所建设问题的通知》（中办发〔2007〕11号）“坚决纠正和查处各种违规违纪行为， 107 对有令不行、有禁不止的，要依照有关规定给予直接责任人党纪政纪处分，并追究有关 领导人员的责任。” 第四部分 农业资金审计 一、违反农业资金筹集管理规定的行为 ◆1.1 部门、单位违规向单位、个人收取国家规定项目外的资金 【常见表现形式】 1.1.1 违规向农业综合开发项目单位和施工单位收取费用 1.1.2 违规向农民、农机生产或销售企业收取费用 1.1.3 违规以农机推广工作经费名义向供货商收费 1.1.4 违规搭车收费，对购机农户收取协会会费和赞助费 1.1.5 违规向农民乱摊派 【定性依据】 （1）中共中央办公厅 国务院办公厅《关于转发财政部〈关于治理乱收费的规定〉 的通知》（中办发〔1993〕18 号）“三、……以下几种乱收费行为必须立即停止，坚决 纠正：（一）未按国家规定的收费审批权限批准，擅自出台收费项目，扩大收费范围， 提高收费标准；……” （2）《中共中央、国务院关于治理向企业乱收费、乱罚款和各种摊派等问题的决定》 （中发〔1997〕14 号）“二、……凡利用行政权力和垄断地位强行进行的经营服务性收 费，属于乱收费行为，要一律严肃查处。……五、严格执行国家规定，坚决做到令行禁 止。严禁擅自设立行政事业性收费、罚款、集资、基金项目；严禁向企业摊派、索要赞 助和无偿占用企业人财物；……” （3）农业部办公厅《关于坚决禁止农机购置补贴收费行为的紧急通知》（农办机 〔2010〕3 号）“四、严禁以工作经费不足为由向企业及农民收费……不得为弥补工作 经费不足而向企业及农民收费。 108 省级农机化主管部门要加强对所属农机事业单位及市县农机化主管部门的监督管 理，严禁乱收费，一旦发现违规收费问题，要严厉查处，追究相关人员责任，决不姑息。 情节严重构成犯罪的，要及时移送司法机关处理。 ” （4）农业部《关于切实加强监督管理制止向农民乱收税费的紧急通知》（农明字 〔2004〕第 52 号）“三、进一步完善村内‘一事一议’筹资筹劳制度。……村内‘一 事一议’筹集的资金和劳务只能在村范围内使用。不得超出规定范围向农民下达筹资筹 劳任务，……” 【处理处罚依据】 *《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》“第 六条 违反规定，擅自变更行政事业性收费或者罚没范围、标准的，对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员给予记大过处分；情节严重的，给予降级或者撤职处 分。……” ◆1.2 财政部门未按规定比例提取农业建设资金 【常见表现形式】 1.2.1 未按规定比例提取农业土地开发资金 1.2.2 未按规定比例提取农田水利建设资金 1.2.3 未按规定比例提取土地开发整理项目资金 【定性依据】 （1）国务院《关于将部分土地出让金用于农业土地开发有关问题的通知》（国发 〔2004〕8 号）“一、关于土地出让金用于农业土地开发的用途 按照‘取之于土，用之于土’的原则，将部分土地出让金专项用于土地整理复垦、 宜农未利用地开发、基本农田建设以及改善农业生产条件的土地开发。 二、关于土地出让金用于农业土地开发的比例 土地出让金用于农业土地开发的比例，由各省、自治区、直辖市及计划单列市人民 109 政府根据不同情况，按各市、县不低于土地出让平均纯收益的 15％确定。……” （2）财政部 水利部《关于从土地出让收益中计提农田水利建设资金有关事项的通 知》（财综〔2011〕48 号）“一、统一从土地出让收益中计提农田水利建设资金的口径 从 2011 年 7 月 1 日起，各省、自治区、直辖市、计划单列市（以下简称各地区）所辖 市、县（区）统一按照当年实际缴入地方国库的招标、拍卖、挂牌和协议出让国有土地 使用权取得的土地出让收入，扣除当年从地方国库中实际支付的征地和拆迁补偿支出、 土地开发支出、计提农业土地开发资金支出、补助被征地农民社会保障支出、保持被征 地农民原有生活水平补贴支出、支付破产或改制企业职工安置费支出、支付土地出让业 务费、缴纳新增建设用地土地有偿使用费等相关支出项目后，作为计提农田水利建设资 金的土地出让收益口径，严格按照 10%的比例计提农田水利建设资金。……” （3）国土资源部《土地开发整理项目资金管理暂行办法》 （国土资发〔2000〕282 号）“第三条 项目资金来源于中央所得的新增建设用地土地有偿使用费(30％部分)。项 目资金实行专款专用，单独核算，不得截留、挪用或挤占。 ” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第七条 财政预决算的编制部门和预算执行部门 及其工作人员有下列违反国家有关预算管理规定的行为之一的,责令改正,追回有关款项, 限期调整有关预算科目和预算级次。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员给予警告、记过或者记大过处分;情节较重的,给予降级处分;情 节严重的,给予撤职处分: …… (七)其他违反国家有关预算管理规定的行为。” ◆1.3 违规提取项目管理费等 1.3.1 超标准、超权限或重复提取项目管理费 1.3.2 超标准列支灌区建设改造项目设计费、建设管理费、不可预见费等 110 【定性依据】 （1）国家农业综合开发办公室 水利部《国家农业综合开发中型灌区节水配套改造 项目管理实施办法》（国农办〔2005〕26 号）“第十一条 中型灌区改造项目建设资金 用于项目的勘测设计费、建设管理费、不可预见费，占该项目建筑及安装工程费的比例， 分别为 2.5%、3%、5%，在地方财政资金中列支。 ” （2）财政部 水利部《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重点建设工 程补助专项资金管理办法》（财农〔2009〕335 号） “第十条……各省可从中央财政安排 的小农水专项资金中按不超过 1％的比例一次性提取项目管理费，不得层层重复提取， 不得用于人员补贴、购置交通工具、会议费等支出。项目管理费不足部分由地方解决。” （3）财政部 发展改革委 国务院扶贫办 《财政专项扶贫资金管理办法》 （财农 〔2011〕 412 号）“第十条 中央财政根据补助地方财政专项扶贫资金规模（不含扶贫贷款贴息资 金），按照 2%的比例提取项目管理费。各地不得再以任何理由、任何方式从中央财政 补助地方财政专项扶贫资金中提取任何费用……” 【处理处罚依据】 《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反规定 使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政资金， 限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开 除处分： …… （四）违反规定扩大开支范围，提高开支标准； ……” 二、违反农业资金使用管理规定的行为 ◆2.1 部门、单位分配资金不符合国家政策 【常见表现形式】 111 2.1.1 综合开发资金分配投向和项目安排不符合国家政策要求 2.1.1.1 农业综合开发资金未用于扶持农业主产区，重点粮食主产区或农业主 产县 2.1.1.2 农业综合开发财政资金用于土地治理项目低于 70% 2.1.1.3 土地治理项目未以中低产田改造为重点 2.1.1.4 产业化经营项目安排到农业综合开发县以外地区 2.1.2 种粮直补资金使用不符合国家政策要求 2.1.2.1 粮食直补未坚持向产粮大县、产粮大户倾斜 2.1.2.2 补贴品种及补贴标准不符合当地实际 2.1.2.3 补贴品种及补贴标准未提前向社会公布 2.1.2.4 补贴品种未经审定或不宜在当地推广 2.1.2.5 良种补贴资金投向种植经济作物的耕地 2.1.3 农资综补资金补贴对象不符合国家政策要求 2.1.3.1 农资综合补贴未按规定实行动态调整 2.1.3.2 违规扩大农业机械购置补贴发放范围 2.1.4 未按规定集中使用资金提高粮食生产基础能力 2.1.5 农田水利建设资金投向不符合规定 【定性依据】 （1）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2010 年财政部第 60 号令） “第九条 农业综合开发主要扶持农业主产区，重点扶持粮食主产区。农业主产区按主 要农产品产量和商品量以省为单位确定。 非农业主产区的省应确定本地区重点扶持的农业主产县……” 第十条 土地治理项目以中低产田改造为重点，结合优势农产品产业带建设，建设 旱涝保收、稳产高产基本农田。……” “第二十条 农业综合开发财政资金原则上 70%以上用于土地治理项目，30%以下 用于产业化经营项目，……。 ” 112 “第三十七条 产业化经营项目一般安排限在农业综合开发县……” （2）财政部 发展改革委 农业部 粮食局 中国农业发展银行《关于进一步完善对 种粮农民直接补贴政策的意见》(财建〔2005〕59 号)“一、进一步完善对种粮农民的直 补机制 （一）坚持粮食直补向产粮大县、产粮大户倾斜的原则。省级人民政府依据当地粮 食生产的实际情况，对种粮农民给予直接补贴。 （二）省级人民政府对当地的主要粮食生产品种进行直接补贴，具体补贴品种及补 贴标准由各省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况确定，并提前向社会公 布。……” （3）财政部 农业部《中央财政农作物良种补贴资金管理办法》（财农〔2009〕440 号） “第二条 本办法所称农作物良种，是指经国家或省级农作物品种审定委员会审定， 适合推广应用，符合农业生产需要和市场前景较好的农作物品种。 中央财政补贴的农作物品种包括水稻、小麦、玉米、大豆、油菜、棉花和国家确定 的其他农作物品种。” “第八条 良种补贴资金的补贴对象是在农业生产中使用农作物良种的农民。良 种补贴范围是国家规定补贴品种的种植区域。全覆盖补贴品种的范围按补贴品种的实际 种植面积核定；……” （4）财政部 发展改革委 农业部《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的 实施意见》 （财建〔2009〕492 号）“（一）进一步完善农资综合补贴动态调整机制的总 体目标，是根据化肥、柴油等主要农资价格上涨情况，在综合考虑当年粮价变动促农增 收的基础上，中央财政合理安排农资综合补贴资金，实行动态调整，弥补农民种粮的农 资增支，保护农民利益，调动农民种粮积极性。” （5）财政部 农业部《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农 〔2005〕11 号）“第四条 补贴对象是符合补贴条件的农民（农场职工）和直接从事农 业生产的农机服务组织。” （6）发展改革委 农业部 水利部《全国新增 1000 亿斤粮食生产能力规划田间工程 及农技服务体系建设项目管理暂行办法》（发改投资〔2010〕2123 号）“第五条田间工 113 程及农技服务体系建设依托产粮大县所在地市，按照集中连片、成片区开发的原 则，……在安排年度建设项目时，要向当年确定的建设区域适当集中，结合灌区建设等 水利骨干工程，同步实施田间工程及农技服务体系等建设项目，做到集中连片、整体推 进，建设一片、见效一片，避免建设任务和资金分散，防止条块分割和重复建设。” （7）财政部《中央财政新增农资综合补贴资金集中用于粮食基础能力建设暂行管 理办法》 （财建〔2009〕786 号）“（二）……新增补贴资金不直接兑付给种粮农民，集 中用于与粮食生产直接相关、目前急需解决的区域性公共基础设施建设。…… 突出重点、一次性补助。在中央规定的使用范围内，省级人民政府选择本地最迫切 需要解决的、短期内能完成见效的事项重点支持，支持事项不能过多、资金安排不能分 散，对具体事项的支持以一次性补助为宜，凡有可能使补助长期化、固定化的事项不得 纳入支持范围。 ” （8）财政部、水利部《关于修改〈中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保 持重点建设工程补助专项资金管理办法〉有关条文的通知》（财农〔2012〕54 号）“第 九条：小农水专项资金用于重点县建设的，重点支持现有小型农田水利设施和大中型灌 区末级渠系续建、配套、改造，因地制宜建设高效节水灌溉工程和适度新建小型水源工 程。小农水专项资金用于支持专项工程建设的，重点支持高效节水灌溉、山丘区“五小 水利”工程建设、农村河塘清淤整治等。主要包括： （一）小型水源工程：包括塘坝（容积小于 10 万 m3）、引水堰闸（流量小于 1m3/s） 、小型灌溉泵站（装机小于 1000 千瓦） 、灌溉机电井、雨水集蓄利用工程（容积 小于 500m3）等； （二）灌溉渠系工程：包括大型灌区和 5-30 万亩大中型灌区末级渠系（流量小于 1m3/s） 、5 万亩以下灌区的渠系工程及配套建筑物、田间输水管道等； （三）高效节水灌溉工程：包括管道输水灌溉、喷灌、微灌等； （四）排水工程：包括小型排水泵站（装机容量小于 1000 千瓦） 、控制面积 3 万亩 以下的排水沟道及配套建筑物等； （五）农村河塘清淤整治：包括承担灌溉、排涝功能，流域控制面积在 50km2 以 内的农村河道的整治及河塘清淤； 114 （六）田间配套工程：包括必要的机耕道路、生产桥等； （七）牧区高效节水灌溉饲草料地工程； （八）必要的量测水设施、灌溉试验站等。 小农水专项资金具体年度补助范围或建设内容，由财政部、水利部根据上述范围和 国家有关政策确定，并通过小农水专项资金项目立项指南发布。 （9）发展改革委 水利部《大型灌区节水续建配套项目建设管理办法》（发改投资 〔2005〕1506 号）“第四条 项目建设的主要内容是渠首工程、干支渠（流量在 1m³/s 以上）及其建筑物的续建配套和节水改造。支渠以下渠道及建筑物由地方安排投资建 设。 ” 【处理处罚依据】 *（1）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2010 年财政部第 60 号 令） “第五十七条 对存在严重违规违纪问题的农业综合开发县，财政部应当暂停或取消 其开发县资格。对竣工项目存在严重违规违纪问题的，财政部应当予以通报批评，限期 整改。在限期内未能达到要求的，可以不予安排新增资金、调减现有投入规模或者暂停 投入。” （2）《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反 规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政 资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的， 给予开除处分： …… （3）截留、挪用财政资金； …… （五）其他违反规定使用、骗取财政资金的行为。” ◆2.2 单位、个人虚报冒领等手段骗取财政资金 115 【常见表现形式】 2.2.1 虚报专门事项，冒领财政专项资金 2.2.2 不符合条件的单位和人员违规享受农机购置补贴 2.2.3 转卖或转让享受补贴购买的农机具 2.2.4 重复申报骗取项目资金 2.2.5 多头申报获取项目资金 【定性依据】 （1）《中华人民共和国会计法》 “第十三条 任何单位和个人不得伪造、编造会计凭 证、会计账簿及其他会计资料，不得提供虚假的财务会计报告。 ” （2）财政部 农业部《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》（财农 〔2005〕11 号）“第四条 补贴对象是符合补贴条件的农民（农场职工）和直接从事农 业生产的农机服务组织。 ” “第二十条 享受补贴购买的农机具，原则上二年内不得转卖或转让。” （3）财政部《关于进一步加强财政支农资金管理的意见》 （财农〔2008〕9 号） “三 ……杜绝无序申报、重复申报和随意争取财政支农资金的行为。……” 【处理处罚依据】 *（1）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》 （2010 年财政部 第 60 号 令）“第二十九条 财政部对经查明的挤占、挪用农业综合开发资金及虚报农业综合开 发项目等违规违纪问题，应责令改正，追回资金，并按照有关规定追究有关单位和责任 人的责任。 ” *（2）财政部《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》（财发〔2011〕7 号）“第十三条 违反国家农业综合开发资金和项目管理规定，多结工程价款，虚列投资 完成额，或者以虚假的经济业务事项、资料进行会计核算的，按违规违纪资金数额的一 至三倍扣减下一年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规 模。” （3）《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反 116 规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政 资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的， 给予开除处分： （一）以虚报、冒领手段等手段骗取财政资金； （二）截留、挪用财政资金； ……” “第十四条 企业和个人有下列行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回 违反规定使用、骗取的有关资金，给予警告，没收违法所得，并处被骗取有关资金 10％ 以上 50％以下的罚款或者被违规使用有关资金 10％以上 30％以下的罚款；对直接负责 的主管人员和其他直接责任人员处 3000 元以上 5 万元以下的罚款； （一）以虚报、冒领等手段骗取财政资金以及政府承贷或者担保的外国政府贷款、 国际金融组织贷款； ……” ◆2.3 部门、单位截留挪用财政农业发展补助资金 【常见表现形式】 2.3.1 截留应拨财政农业发展补助资金，挪作他用 2.3.2 将粮食风险基金结余资金抵顶地方财政应配套资金 2.3.3 将良种补贴资金直接抵顶农户所欠税费 2.3.4 截留、挪用种粮补贴资金 2.3.5 挪用财政专项扶贫资金 【定性依据】 （1）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2010 年财政部第 60 号令） “第二十五条 农业综合开发财政资金实行专人管理、专账核算、专款专用，严格按照 农业综合开发财务、会计制度进行管理，按规定范围使用资金，严禁挤占挪用。 ” 117 （2）财政部 发展改革委 农业部 粮食局 中国农业发展银行《关于进一步完善对 种粮农民直接补贴政策的意见》(财建〔2005〕59 号)“（四）粮食直补资金的兑付方式， 可以采取直接发放现金的方式，也可以逐步实行“一卡通”或“一折通”的方式，向农 户发放储蓄存折或储蓄卡。……严禁抵扣其他任何税费。……” “（十二）要健全粮食直补财务公开制度。粮食直补资金的兑付，要做到公开、公 平、公正。每个农户的补贴面积、补贴标准、补贴金额都要张榜公布，接受群众的监督” “（十四）地方各级财政部门要加强对粮食直补资金的监管，确保直补资金及时兑 付到种粮农民手中，禁止集体代领。坚决杜绝截留、挤占、挪用补贴资金现象的发生。 ” （3）财政部 发展改革委 农业部《关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的 实施意见》 （财建〔2009〕492 号）“（十一）进一步完善补贴管理和监督制度。完善补 贴资金的专户管理、财务公开、村级公示、档案管理、“一折通”发放等规章制度，确 保补贴资金及时足额地兑付到种粮农民手中，坚决杜绝截留、挤占、挪用补贴资金现象 的发生。 ” （4）财政部《粮食风险基金监督管理暂行办法》 （财建〔2001〕691 号） “二、…… （四）当年结余的粮食风险基金，如数结转到下年度使用，不得抵顶下年度应到位的配 套资金。地方各级财政不得减少下年度粮食风险基金预算安排。 ” （5）财政部《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》（财农〔2013〕1 号） “第二十一条 现代农业生产发展资金应当规范管理，因地制宜推行公示公告制、报账 制、政府采购、招投标、工程监理等监管制度，确保资金专款专用，安全有效。” （6）财政部《关于切实加强农业财政资金管理监督的意见》（财农〔2003〕90 号） “三、严格执行农业财政资金管理制度。……严禁挤占、挪用农业财政资金，任何单位 和部门不准截留农业财政资金，特别是地（市） 、县（市）、乡（镇）财政部门不准利用 任何借口滞拨、挪用农业财政资金。 ” （7）《国务院关于进一步深化粮食流通体制改革的意见》（国发〔2004〕17 号） “（十）要按照公开、公平、公正的原则，认真做好直接补贴的组织和落实工作，保证 种粮农民得到实惠。补贴款的兑付可以采取农业税征收和对农民直接发放“征补两条 线”，可以直接抵扣农业税，也可以直接补给农民。不论采取哪种方式，都要把对种粮 118 农民直接补贴的计算依据、补贴标准、补贴金额逐级落实到每个农户，并张榜公布，接 受农民监督。各地和有关部门要加强对补贴资金的监管，严禁截留、挪用。” （8）财政部《对种粮农民直接补贴工作经费管理办法》（财建〔2009〕801 号） “（十五）各级财政部门要加强对种粮农民直接补贴工作经费的管理和监督，严格按规 定的范围使用，不得挪作他用。” （9）财政部 农业部《中央财政农作物良种补贴资金管理办法》（财农﹝2009﹝440 号） “第十六条 任何地方、单位和个人不得虚报良种补贴面积，不得套取、挤占、挪用补 贴资金。 ” （10）财政部 发展改革委 国务院扶贫办《财政专项扶贫资金管理办法》（财农 〔2011〕412 号）“第八条 各地应按照国家扶贫开发政策要求，结合当地扶贫开发工作 实际情况，紧密围绕促进减贫的目标，因地制宜确定财政专项扶贫资金使用范围。各地 确定的财政专项扶贫资金使用范围必须遵循如下基本方向： （一）围绕培育和壮大特色优势产业，支持扶贫对象发展种植业、养殖业、民族手 工业和乡村旅游业；承接来料加工订单；使用农业优良品种、采用先进实用农业生产技 术等。 （二）围绕改善农村贫困地区基本生产生活条件，支持修建小型公益性生产设施、 小型农村饮水安全配套设施、贫困村村组道路等，支持扶贫对象实施危房改造、易地扶 贫搬迁等。 （三）围绕提高农村扶贫对象就业和生产能力，对其家庭劳动力接受职业教育、参 加实用技术培训给予补助。 （四）围绕帮助农村扶贫对象缓解生产性资金短缺困难，支持贫困地区建立村级发 展互助资金，对扶贫贷款实行贴息等。 （五）围绕编制、审核扶贫项目规划，实施和管理财政专项扶贫资金和项目而发生 的项目管理费。 第九条 财政专项扶贫资金及中央财政专项扶贫资金项目管理费不得用于下列各项 支出： （一）行政事业单位基本支出。 119 （二）各种奖金、津贴和福利补助。 （三）弥补企业亏损。 （四）修建楼、堂、馆、所及贫困农场、林场棚户改造以外的职工住宅。 （五）弥补预算支出缺口和偿还债务。 （六）大中型基本建设项目。 （七）交通工具及通讯设备。 （八）城市基础设施建设和城市扶贫。 （九）企业担保金。 （十）其他与本办法第八条使用规定不相符的支出。” 【处理处罚依据】 *（1）财政部《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》（财发〔2011〕7 号） “第七条 挤占、挪用财政资金的，按挤占、挪用财政资金数额的一至三倍扣减下一 年度财政资金指标；情节较重的，不予安排新增资金或调减现有投入规模。” *（2）《粮食购销违法行为处罚办法》（1998 年国务院第 249 号令）“第十二条 地 方各级人民政府及其有关行政主管部门不得挤占、挪用、截留粮食收购资金贷款或者国 家拨补的粮食利息、费用补贴，不得干预粮食收购资金贷款或者国家拨补的粮食利息、 费用补贴的正常使用，不得指令国有粮食收储企业从事违反国家有关粮食购销规定的活 动……违反前款规定，挤占、挪用、截留粮食收购资金贷款或者粮食利息、费用补贴， 干预粮食收购资金贷款或者粮食利息、费用补贴正常使用，或者指令国有粮食收储企业 从事违反国家有关粮食购销规定活动的，由上级人民政府责令改正，对直接负责的主管 人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成滥用职权罪或者其他罪的，依法追究 刑事责任。 ” *（3）财政部 农业部《中央财政农作物良种补贴资金管理办法》（财农﹝2009﹝440 号） “第十六条……对违反本款规定的行为，依照《财政违法行为处罚处分条例》（国务 院令第 427 号）等有关法律法规给予处理、处罚和处分。 ” （4）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条 单位和个人有下列违反国家有关投 120 资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗 取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者 通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过 处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： （一）截留、挪用国家建设资金； …… （五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。” ◆2.4 部门、单位滞留应当下拨的国家农业综合开发资金、粮食直补资金、农作物良种 补贴资金等财政资金 【常见表现形式】 2.4.1 批复预算不及时，滞留下拨财政资金 2.4.2 向具体用款单位拨款不及时，滞留财政资金 2.4.3 粮食直补资金兑付不及时 2.4.4 良种补贴资金拨付不及时 2.4.5 滞留财政扶贫专项资金 【定性依据】 （1）《中华人民共和国预算法》 “第四十七条 各级政府财政部门必须依照法律、行 政法规和国务院财政部门的规定，及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的 管理和监督。 （2）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2010 年财政部第 60 号令） “第二十六条 各级财政部门应根据已批准的项目计划、初步设计、工程建设进度，按 有关规定及时、足额支付资金。” （3）财政部《中央对地方专项拨款管理办法》（财预〔2000〕第 128 号）“第十一 条 各省（自治区、直辖市）计划单列市财政厅（局）接到财政部下达的专项拨款后， 应按财政部规定的专项拨款用途、对象，及时向下分配。……” 121 （4）财政部 发展改革委 农业部 粮食局 中国农业发展银行《关于进一步完善对 种粮农民直接补贴政策的意见》（财建〔2005〕59 号）“（五）当年的粮食直补资金尽 可能在播种后 3 个月内一次性全部兑现到农户，最迟要在 9 月底之前基本兑付完 毕。……” （5）财政部 农业部《中央财政农作物良种补贴资金管理办法》（财农〔2009〕440 号） “第十一条 ……地方财政部门应将补贴资金及时足额兑付到农民手中。……” （6）财政部 发展改革委 国务院扶贫办 《财政专项扶贫资金管理办法》 （财农 〔2011〕 412 号）“第十四条 各省（自治区、直辖市）财政厅（局）要加快财政专项扶贫资金执 行进度。收到中央财政专项扶贫资金拨款文件后，及时将资金下拨到县（市、旗、区） ， 同时将拨款文件报送财政部。 ” 【处理处罚依据】 （1）《财政违法行为处罚处分条例》“第六条 国家机关及其工作人员有下列违反 规定使用、骗取财政资金的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回有关财政 资金，限期退还违法所得。对单位给予警告或者通报批评。对直接负责的主管人员和其 他直接责任人员给予记大过处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的， 给予开除处分： …… （三）滞留应当下拨的财政资金； ……” *（2）财政部《农业综合开发财政资金违规违纪行为处理办法》（财发〔2011〕7 号） “第八条 滞留财政资金，其中超过资金拨付时限不足半年的，按滞留资金数额的百 分之十以上百分之三十以下扣减下一年度财政资金指标；超过资金拨付时限半年以上的， 按滞留资金数额的百分之五十扣减下一年度财政资金指标。” 三、违反农业资金项目建设管理规定的行为 ◆3.1 部门、单位未按规定实施建设项目 122 【常见表现形式】 3.1.1 擅自调整项目计划 3.1.2 擅自调整建设内容和标准 3.1.3 未按方案推进实施项目 【定性依据】 （1）国家发展和改革委员会《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013 年发展改革委第 3 号令） “第十八条 使用投资补助和贴息资金的项目，项目单位应当严 格执行国家有关政策要求，不得擅自改变主要建设内容和建设标准，严禁转移、侵占或 者挪用投资补助和贴息资金。” （2）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2010 年财政部第 60 号令） “第四十七条 项目实施单位应按照经批准的初步设计组织实施，施工单位应严格按照 设计图纸施工，不得擅自变更建设地点、规模、标准和主要建设内容。” （3）财政部《中央财政现代农业生产发展资金管理办法》（财农〔2013〕1 号） “第十七条 各地财政（务）部门应当会同有关部门，督促项目实施单位严格按照本办 法规定的用途安排和使用资金。” （4）财政部 发展改革委 国务院扶贫办 《财政专项扶贫资金管理办法》 （财农 〔2011〕 412 号)“第十七条 ……（三）财政部门要加强财政专项扶贫资金的日常管理和监督检 查，扶贫、发展改革、民委、农业、林业、残疾人联合会等部门要加强相关财政扶贫项 目的管理，确保项目实施进度，充分发挥财政专项扶贫资金使用效益。” （5）水利部《水利工程建设程序管理暂行规定》（水建〔1998〕16 号）“第五条 可行性研究报告经批准后，不得随意修改和变更，在主要内容上有重要变动，应经原批 准机关复审同意。 第六条 初步设计文件经批准后，主要内容不得随意修改、变更，并作为项目建设 实施的技术文件基础。如有重要修改、变更，须经原审批机关复审同意。” 【处理处罚依据】 123 *（1）发展改革委《中央预算内投资补助和贴息项目管理办法》（2013 年发展改革 委第 3 号令）“第二十九条 项目单位有下列行为之一的，发展改革委责令其限期整改， 采取措施核减、收回或者停止拨付投资补助和贴息资金，并可以根据情节轻重提请或者 移交有关机关依法追究有关责任人的行政或者法律责任： …… （二）违反程序未按要求完成项目前期工作的； …… （四）擅自改变主要建设内容和建设标准的； （五）无正当理由未及时建设实施的； ……” （2）《财政违法行为处罚处分条例》“第九条 单位和个人有下列违反国家有关投 资建设项目规定的行为之一的，责令改正，调整有关会计账目，追回被截留、挪用、骗 取的国家建设资金，没收违法所得，核减或者停止拨付工程投资。对单位给予警告或者 通报批评，其直接负责的主管人员和其他直接责任人员属于国家公务员的，给予记大过 处分；情节较重的，给予降级或者撤职处分；情节严重的，给予开除处分： …… （五）其他违反国家投资建设项目有关规定的行为。 ” ◆3.2 部门、单位未按规定实行招标 【常见表现形式】 3.2.1 未按规定实行招标 3.2.1 未按规定公示 【定性依据】 （1）《中华人民共和国招标投标法》“第三条 在中华人民共和国境内进行下列工 程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料 等的采购，必须进行招标： 124 …… （二）全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目； ……” （2）财政部《国家农业综合开发资金和项目管理办法》（2010 年财政部第 60 号 令 ）“第四十六条 农业综合开发项目应当推行项目法人制、招投标制、工程监理制、 资金和项目公示制。 土地治理项目主要单项工程的勘察设计、施工、监理、主要设备和材料的采购，实 行公开招标。主要单项工程的施工，由具备相应资质或能力的单位进行监理。 农业综合开发财政资金及农村集体、农民自筹资金使用情况，项目建设主要内容， 应推行公示制。 ” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国招标投标法》“第四十九条 违反本法规定，必须进行招标的项 目而不招标的，将必须进行招标的项目化整为零或者以其他任何方式规避招标的，责令 限期改正，可以处项目合同金额千分之五以上千分之十以下的罚款；对全部或者部分使 用国有资金的项目，可以暂停项目执行或者暂停资金拨付；对单位直接负责的主管人员 和其他直接责任人员依法给予处分。 ” ◆3.3 部门、单位违规分包转包 【常见表现形式】 3.3.1 中标人违规转让中标项目，或将中标项目拆分后转让 【定性依据】 （1）《中华人民共和国招标投标法》“第四十八条 中标人应当按照合同约定履行 义务，完成中标项目。中标人不得向他人转让中标项目，也不得将中标项目肢解后分别 向他人转让。” （2）《中华人民共和国建筑法》“第二十八条 禁止承包单位将其承包的全部建筑 125 工程转包给他人，禁止承包单位将其承包的全部建筑工程肢解以后以分包的名义分别转 包给他人。 第二十九条 ……禁止分包单位将其承包的工程再分包。 ” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国招标投标法》“第五十八条 中标人将中标项目转让给他人的， 将中标项目肢解后分别转让给他人的，违反本法规定将中标项目的部分主体、关键性工 作分包给他人的，或者分包人再次分包的，转让、分包无效，处转让、分包项目金额千 分之五以上千分之十以下的罚款；有违法所得的，并处没收违法所得；可以责令停业整 顿；情节严重的，由工商行政管理机关吊销营业执照。” ◆3.4 未按规定进行政府采购 【常见表现形式】 3.4.1 未按规定进行政府采购 【定性依据】 （1）《中华人民共和国政府采购法》“第七条 政府采购实行集中采购和分散采购 相结合。集中采购的范围由省级以上人民政府公布的集中采购目录确定。属于中央预算 的政府采购项目，其集中采购目录由国务院确定并公布；属于地方预算的政府采购项目， 其集中采购目录由省、自治区、直辖市人民政府或者其授权的机构确定并公布。纳入集 中采购目录的政府采购项目，应当实行集中采购。 ” （2）财政部 发展改革委 国务院扶贫办 《财政专项扶贫资金管理办法》 （财农 〔2011〕 412 号）“第十五条 财政专项扶贫资金使用中属于政府采购范围的，应当按照政府采购 有关规定执行。 ” 【处理处罚依据】 *《中华人民共和国政府采购法》“第七十一条 采购人、采购代理机构有下列情形 126 之一的，责令限期改正，给予警告，可以并处罚款，对直接负责的主管人员和其他直接 责任人员，由其行政主管部门或者有关机关给予处分，并予通报： （一）应当采用公开招标方式而擅自采用其他方式采购的； （二）擅自提高采购标准的； （三）委托不具备政府采购业务代理资格的机构办理采购事务的； （四）以不合理的条件对供应商实行差别待遇或者歧视待遇的； （五）在招标采购过程中与投标人进行协商谈判的； （六）中标、成交通知书发出后不与中标、成交供应商签订采购合同的； （七）拒绝有关部门依法实施监督检查的。” 附录：“213 农林水事务”类预算支出科目资金管理办法目录 01 农业 1.01 科学技术部办公厅、财政部办公厅关于印发《农业科技成果转化资金项目管理 暂行办法》的通知 （国科办财字〔2001］417 号） 1.02 财政部、农业部关于印发《农村劳动力转移培训财政补助资金管理办法》的通 知（财农〔2005〕18 号） 1.03 财政部、农业部关于印发《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》的通知（财 农〔2004〕5 号） 1.04 财政部关于印发《中央财政农业技术推广与服务补助资金管理办法》的通知（财 农〔2012〕501 号） 127 1.05 财政部办公厅、农业部办公厅关于印发《海洋捕捞渔民转产转业专项资金使用 管理规定》的通知（财办农〔2003〕116 号） 1.06 财政部、农业部关于印发《中央财政农作物病虫害防治补助资金管理暂行办法》 的通知（财农〔2006〕287 号） 1.07 关于进一步完善农资综合补贴动态调整机制的实施意见的通知（财建〔2009〕492 号） 1.08 财政部、农业部关于印发《中央财政农作物良种补贴资金管理办法》的通知（财 农〔2009〕440 号） 1.09 财政部、农业部关于印发《中央财政天然橡胶良种补贴项目资金管理办法（试 行）》的通知（财农〔2009〕70 号） 1.10 财政部、农业部关于印发《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》的 通知（财农〔2005〕11 号） 1.11 财政部、农业部关于印发《生猪良种补贴资金管理暂行办法》的通知（财农 〔2007〕186 号） 1.12 财政部、农业部关于印发《奶牛良种补贴资金管理暂行办法》的通知（财农 〔2007〕164 号） 1.13 财政部关于印发《能繁母猪补贴资金管理暂行办法》的通知（财农〔2007〕160 号） 1.14 财政部关于印发《中央财政农民专业合作组织发展资金管理办法》的通知（财 农〔2013〕156 号） 1.15 关于印发《中央财政草原生态保护补助奖励资金管理暂行办法》的通知（财农 〔2011〕285 号） 1.16 农业部办公厅、财政部办公厅关于印发《2010 年粮棉油高产创建项目实施指导 意见》通知（农办财〔2010〕52 号） 1.17 财政部关于印发《农业科技推广示范项目资金管理办法》的通知（财农〔2004〕 81 号） 128 1.18 财政部、农业部关于印发《中央财政飞播种草补助费管理暂行规定》的通知（财 农〔2004〕139 号） 1.19 财政部、农业部关于印发《中央财政农作物病虫害防治补助资金管理暂行办法》 的通知(财农〔2004〕139 号) 1.20 财政部关于印发 《边境草原森林防火隔离带补助费管理规定》的通知 （财农 〔2002〕 70 号） 1.21 财政部、农业部关于印发《中央财政草原生态保护补助奖励资金绩效评价办法》 的通知（财农〔2012〕425 号） 02 林业 2.01 关于开展 2010 年造林补贴试点工作的意见（财农〔2010〕103 号） 2.02 中央财政林业科技推广示范资金管理暂行办法（财农〔2009〕289 号） 2.03 中央财政森林生态效益补偿基金管理办法（财农〔2009〕381 号） 2.04 财政部、国家林业局关于印发《中央财政湿地保护补助资金管理暂行办法》的 通知（财农〔2011〕423 号） 2.05 林业有害生物防治补助费管理办法（财农〔2005〕44 号） 2.06 林业贷款中央财政贴息资金管理办法（财农〔2009〕291 号） 2.07 林业生产救灾资金管理暂行办法（财农〔2011〕10 号） 03 水利 3.01 财政部、水利部关于印发《全国中小河流治理项目和资金管理办法》的通知（财 建〔2011〕156 号） 3.02 财政部、水利部关于印发《中小河流治理财政专项资金绩效评价暂行办法》的 通知（财建〔2011〕361 号） 3.03 财政部、水利部关于印发《中央财政小型农田水利设施建设和国家水土保持重 点建设工程补助专项资金管理办法》的通知（财农〔2009〕335 号） 3.04 财政部、水利部关于印发《小Ⅱ型病险水库除险加固项目和资金管理办法》的 通知（财建〔2011〕47 号)） 129 3.05 财政部、水利部关于印发《节水灌溉贷款中央财政贴息资金管理暂行办法》的 通知（财预〔2001〕388 号） 3.06 大中型水库移民后期扶持基金征收使用管理暂行办法（财综〔2006〕29 号） 3.07 财政部、发展改革委、水利部关于印发《水资源费征收使用管理办法》的通知 （财综〔2008〕79 号） 3.08 关于印发《中央分成水资源费使用管理暂行办法》的通知（财农〔2011〕24 号） 3.09 关于印发《特大防汛抗旱补助费管理办法》的通知（财农〔2001〕30 号） 05 扶贫 5.01 财政部、发展改革委、国务院扶贫办关于印发《财政专项扶贫资金管理办法》 的通知（财农〔2011〕412 号） 5.02 “三西”农业建设专项补助资金使用管理办法（财农〔2009〕342 号） 06 农业综合开发 6.01 财政部关于修改《国家农业综合开发资金和项目管理办法》的决定（2010 年财 政部第 60 号令） 99 其他农林水事务 99.01 中央财政现代农业生产发展资金使用管理办法（财农〔2009〕342 号） 99.02 关于印发《中央财政现代农业生产发展资金绩效评价办法》的通知（财农 〔2013〕2 号） 99.03 财政部关于印发《中央财政种植业保险保费补贴管理办法》的通知（财金 〔2008〕26 号） 99.04 财政部关于印发《中央财政养殖业保险保费补贴管理办法》的通知（财金 〔2008〕27 号） 99.05 关于做好森林保险试点工作有关事项的通知（ 财金〔2009〕165 号） 130 后 记 根据署领导的指示，为规范审计常用定性表述，方便审计人员找到适用的法规依据， 促进提高审计工作质量和效率，法规司和财政审计司组织编写了《审计常用定性表述及 适用法规向导——财政审计（试行）》。该项工作自启动到完成历时两年，董大胜副审计 长、孙宝厚总审计师对该项工作的实施原则、重点方向给予了强有力的领导，财政审计 司袁野司长，张晓霞副司长、胥连碧副司长、路秀丽副司级审计员，外交外事局马晓方 局长（原财政审计司副司长）和法规司白冰冰副司级审计员对编写工作给予了具体的指 导，多次听取汇报、参与研究，提出编写修改意见。财政审计司杨辉、籍吉生、雷达、 杨乐、胡义芳、郭东、刘伟美、王振宇、章争鸣、京津冀特派办刘伟、郑州特派办朱泽 131 武、太原特派办汪智刚、沈阳特派办周威等同志承担了资料收集和编写工作；财政审计 司姜国杰、种金睿、旅游侨务审计局肖振东（原财政审计司一处副处长） 、太原特派办 杨志军、昆明办李建伟、京津冀特派办张磊、哈尔滨特派办许娟、上海特派办房毅同志 承担了审核、编辑和初校等工作；法规司郭宁、张显、刘继鹏、王梓松、来风、陈呈明 等同志承担了审核、修改、编校等工作；法规司胡家俊司长最终审定该稿。他们在完成 主要工作之余，付出了大量的辛勤劳动。对他们为此付出的努力表示衷心的感谢。 该向导编写及审议过程中，崔振龙、吴兆军、刘正均、魏强、刘丹、丁雁、杨晋 山、张曼曼、孙秀春等同志给予了大力支持并提出了宝贵中肯的意见，在此一并表示 感谢！ 编 者 2014 年 3 月 132